Decía en un post anterior sobre Planeamiento digital que la Ordenación urbanística debe ser el resultado refundido de las transacciones que efectúan sobre ella los planes digitales aprobados, a esa transformación de los planes en transacciones le llamamos Sistematización (hablaremos mucho mas sobre sistematización). Pues bien, tanto los planes digitales como la ordenación refundida deben quedar grabados en una base de datos que denominamos Registro digital de Planeamiento.
Será un Registro mantenido por el órgano competente en materia urbanística y que adquiere un carácter peculiar porque su contenido tiene rango normativo. Por eso decimos que no puede ser sólo un registro administrativo al uso, como los que sirven para la mejor organización de la gestión pública, sino que debe ser un registro jurídico, porque su contenido afecta vinculantemente a la capacidad de actuar de los ciudadanos y de los propietarios de suelo.
En España hay tres estamentos con competencia urbanística para formular instrumentos de Ordenación: el estatal, el autonómico y el municipal. Cuanto menor es su ámbito geográfico competencial, mayor es el nivel de detalle de sus planes. Esto determina el primer problema: ¿Cuantos Registros debe haber?.
Supongamos que se hacen Registros propios en cada estamento. Habrá un Registro estatal, diecisiete Registros autonómicos y ocho mil y pico Registros municipales. Si todos publicasen su información mediante servicios web estándar, podríamos obtener por Internet las tres Ordenaciones vigentes para todo punto del territorio, un mapa completo, contínuo y actualizado de la ordenacion vigente.
En este escenario tiene sentido que los municipios se agrupen para obtener economías de escala al implantar los registros, tanto da si es en forma de mancomunidades, de comarcas, o de diputaciones provinciales. Un proceso de agrupación que es necesario e imparable, no solo para el planeamiento, sino para casi todos los procesos de gestión municipal, sobre todo en los pequeños y medianos municipios.
La segunda pregunta es ¿Qué instrumentos debe contener cada Registro?. Pues el Registro debe contener aquéllos instrumentos que son competencia de aplicación de su estamento. Un caso claro son los Planes Generales Municipales, la competencia para su aprobación suele estar compartida entre el estamento municipal y el autonómico, pero quien se ocupa de su cumplimiento es el estamento municipal, por tanto será el Registro municipal el encargado de su gestión.
La tercera pregunta es ¿Hay algún tipo de integración o comunicación entre los Registros?. La distribución de la competencia urbanística entre estos tres estamentos determina la existencia de dos flujos de información simultáneos:
- Un flujo descendente de “órdenes de cambio”. Se produce cuando desde un estamento superior se determina la necesidad de alteración de la ordenación vigente en el estamento inferior. Dada la increíble inercia al cambio de la ordenación urbanística, las “órdenes” pueden demorarse años desde que se emiten hasta que se ejecutan. Este período de transitoriedad suele generar muchos problemas, ya que la ordenación vigente del estamento inferior, durante ese período, puede quedar en todo o en parte suspendida. Vamos a llamar a este flujo la Adaptación. En la Unión europea la trasposición de las directivas a las legislaciones nacionales funciona de forma muy similar.
- Un flujo ascendente de información. Se produce cuando desde los estamentos de orden superior se requieren datos al inferior sobre el estado de su Ordenacion o de su desarrollo. Sirve para proponer y establecer estrategias de mejora o políticas de uso del territorio más adecuadas a las necesidades. Vamos a llamar a este flujo la Realimentación.
En la situación actual, con el planeamiento de papel, ambos flujos son muy complicados, lentos e incluso pueden ser funcional y económicamente inviables. Asi que la siguiente pregunta es ¿Pueden ayudar los Registros digitales a mejorar esta situación?.
La Adaptación es un proceso inevitable mientras existan tres estamentos superpuestos y el procedimiento por el que se efectúa no tiene sentido modificarlo. Como tampoco van a cambiar los procesos de trasposición de la legislación europea. Pero los Registros pueden ayudar mucho en dos sentidos:
- Si los Registros publican la situación de la Ordenación de cada estamento y el estado de la coordinación entre ellos de forma actualizada, completa y superponible. Entonces es posible a) obtener una idea mas acertada de la situación, b) vigilar que el proceso de integración efectivamente se verifique y c) establecer políticas de aceleración del proceso cuando haya ineficacias.
- Si es posible efectuar la actualización de la ordenación vigente mediante planes digitales construidos en forma de transacción (Sistematización), ¿será posible que esas “ordenes de cambio”, cuando únicamente supongan modificaciones formales, puedan llegar a formularse y ejecutarse de forma masiva sin alterar las garantías juridicas del procedimiento?.
La Realimentación también es imprescindible, los estamentos superiores actualmente hacen políticas de suelo “de oído”, mendigando datos o comprándolos con caros trabajos de recopilación de datos. Los Registros digitales pueden ayudar, tambien mediante por dos vías:
- Las alteraciones de la Ordenación vigente controladas por el Registro son susceptibles de ser “empujadas hacia arriba” de forma automática en cuanto se producen. De esta forma el estamento superior puede seleccionar y extraer los datos necesarios para actualizar su sistema. Pueden disponer de un “cuadro de mandos” real alimentado por la dinámica de cambio de la Ordenación. En el programa de Urbanismo en Red ya existen servicios web que permiten al SIU del Ministerio de Fomento actualizarse automáticamente cuando la Ordenación de un municipio se actualiza.
- La unificación de las herramientas de producción de planeamiento para crear planes digitales transaccionales, también deben ayudar a “normalizar” (también habrá mucho que hablar sobre este tema) el planeamiento, de tal forma que los conceptos y parámetros básicos, aquéllos que deben “subir” hacia los estamentos superiores, estén ajustados a un diccionario estándar consensuado. Y obtener indicadores fiables y estandarizados puede dejar de ser un sueño.
Por último, los estamentos estatales y regionales, no se conforman con obtener datos sobre la ordenación, ya que pretenden conocer también el éxito o fracaso de dicha ordenación. Ello supone acceder a los datos de la gestión y ejecución urbanística muncipales. Si acceder a los datos de planeamiento, sin Registros municipales funcionales, es una tarea imposible, acceder a los procedimientos de gestión urbanística, urbanización y edificación para conocer los consumos de suelo y por tanto el suelo vacante, es ciencia ficción.
Pero su imposibilidad actual no debe impedir pensar en que en el futuro eso tampoco sea posible. Los Registros de Planeamiento pueden ampliar su alcance para abarcar también los instrumentos de Gestión y de Ejecución. En ese momento se podrá realmente conocer el avance del proceso urbanizador y adoptar políticas reales sobre necesidades o problemas reales.
Esta posibilidad justifica por si sola cualquier esfuerzo que se haga por desplegar sobre los tres estamentos las herramientas necesarias para mantener Registros urbanísticos y para convertir los instrumentos territoriales en transacciones digitales. El esfuerzo deberá orientarse a ayudar a los municipios a implantar nuevos sistemas de gestión en vez de limitarse a exigirles datos, porque de la mano de los sistemas, llegarán los datos.
Ignacio Arnaiz Eguren – Director del Área de Innovación – Arnaiz Consultores