De vez en cuando, sin demasiada frecuencia porque el tema es poco atractivo, se ven aparecer noticias o trabajos sobre cómo convertir la información de planificación territorial en información digital. No es un tema nuevo, colea desde los años setenta del siglo pasado cuando los primeros ordenadores y los sistemas de información geográfica aparecieron en las oficinas técnicas de planificación. Desde entonces, aparentemente, no se ha puesto solución. Mi objetivo en esta entrada del blog es revisar lo que se ha hecho y lo que, desde mi punto de vista, puede hacerse. Casi todo lo que ponga ya está dicho en entradas más antiguas de este mismo blog, pero creo oportuno hacer un resumen actualizado.
Hace unos meses, en noviembre de 2019, dentro de las Jornadas Ibéricas de Infraestructuras de Datos Espaciales, se produjo un interesante debate sobre este mismo tema con aportaciones españolas y portuguesas. Es interesante verlo en este enlace El urbanismo en las IDE. Entresaco alguna de sus conclusiones: la primera es que el planeamiento es complejo y digitalizarlo debe pasar por simplificarlo (una técnica muy utilizada en el SIU – Sistema de Información Urbana o en el SiuCyL de Castilla y León y alentada por INSPIRE), la segunda es que el planeamiento de largo plazo está sujeto a la superposición sucesiva de planes y su refundido <técnico> invalida la calidad jurídica del resultado (una carga de profundidad contra experiencias como Geomadrid o Urbanismo en Red), por eso algunos concluyen que es mejor proporcionar una réplica digital de los documentos resultantes de esa superposición para que el técnico interprete la realidad vigente (una solución actual aportada en la Comunidad de Madrid y en muchos otros lugares), la tercera es que no se debe renunciar a la idea de que el planeamiento digital no sea el resultado de un proceso más o menos alambicado, sino que nazca directamente de su productor en formato GIS (aunque no resuelve el problema de la superposición). No son ideas nuevas, en realidad llevan muchos años dando vueltas.
En esas jornadas Álvaro González Due, técnico de la Comunidad de Madrid, expuso una diapositiva bastante gráfica de los procesos actuales para generar planeamiento digital:
Describe el complejo camino que siguen los planes desde el productor del plan hasta la IDE. No los vamos a detallar pero desde luego es normal que el resultado final no tenga validez jurídica, es más, en algunos casos incluso deja de tener validez informativa. Aunque el productor haya hecho su trabajo en CAD e incluso lo haya hecho bien, no siempre es posible extraer todo lo que aguanta el papel, podéis ver como tratamos estos datos en Publicar planeamiento vectorial CAD en urbiGIS. Tampoco resultan válidos los sistemas de interpretación de los documentos para formar bases de datos refundidas de interés comercial porque nadie se fía de la calidad del proceso salvo para obtener resultados estadísticos agregados.
Parece que nadie haya leído los documentos del programa de Urbanismo en Red, que ya tiene la friolera de 12 años y que nace de los trabajos de Geomadrid tres años más antiguos, redactados por mi grupo de trabajo en el seno de Urbimática y que, ya en aquel momento, hacían un análisis de todos estos problemas, problemas que también han sido tratados profusamente a largo de este blog y que pretendía construir un refundido actualizado que sirviese como base para su posterior mantenimiento mediante operaciones digitales. Geomadrid lo hizo para los 179 municipios de la Comunidad de Madrid y Urbanismo en Red para más de 200 en toda España. Para el que tenga tiempo y ganas de leerlo os dejo para su descarga el documento de Informe_de_Alcance_de_la_Solucion.
Desde que falleció el programa de Urbanismo en Red, víctima de la crisis económica y del desinterés de Red.es, nosotros no hemos parado, el resultado es urbiGIS que también he descrito profusamente en las diferentes entradas de este blog, pero del que quiero resaltar algunas características:
a) Naturalmente que el productor del plan debe entregarlo en formato GIS, pero ese no es el problema, el problema es que NUNCA debe entregarlo en formato papel, ni siquiera en papel digital como un PDF firmado electrónicamente. ¿Alguien pide al banco los movimientos de su cuenta en papel?. Pues no parece útil, porque el papel (digital o no) es una foto fija de un proceso dinámico. De la misma forma la planificación territorial no es un Plan sino un proceso sucesivo de mejora e incremento del detalle que no tiene sentido que esté en papel. Cuando se habla de planes superpuestos se está confundiendo el fotograma con el film, reliquias mentales de un mundo de papel, porque en realidad los planes son operaciones contra las cuentas territoriales, las cuentas de suelo, de edificación, de gestión… todas en definitiva cuentas medibles y dinámicas.
b) Si el productor no puede entregar papel diligenciable ni PDF firmados. ¿Cómo podemos garantizar la calidad jurídica de la ordenación?. Pues porque todos tenemos un contrato con la Administración Pública, como lo tenemos con la Hacienda Pública o con nuestro banco. Un contrato que nos garantiza que esas cuentas son correctas y válidas y donde se establece que si ella incumple ese compromiso tendrá sus consecuencias. He estado en ayuntamientos donde había varios ejemplares del Plan General todos distintos y ¡todos diligenciados!. No me parece que el papel sea en realidad una garantía suficiente. Hay quien dirá que alterar una base de datos es sencillo, solo hace falta tener acceso y conocer su arquitectura, pero en realidad no es tan sencillo si sus procedimientos de control son los correctos. Dicen que hay piratas que entran en los sistemas bancarios y se apropian de dinero, pero no lo veo fácil. Por eso las bases de datos del planeamiento deben dejar de ser sistemas administrativos de baja seguridad para ser sistemas jurídicos de alta seguridad, igual que el Registro de la Propiedad abandonará el Folio Real por el Folio Digital y abandonará los apuntes en el Folio por operaciones digitales sobre el Folio digital. No hay más que ver como ha evolucionado el Catastro español asumiendo este modelo de funcionamiento.
c) Si el productor debe generar un plan digital sin papel, este plan debe ser completo no puede una versión simplificada, tendrá que ser todo lo complejo que le exija la legislación urbanística. La digitalización no equivale necesariamente a simplificar, en realidad mi experiencia me indica que la legislación está muy cerca de la programación informática, ambos son conjuntos de reglas inteligentes y si están mal planteadas tanto el programa como la realidad funcionarán mal. El sistema de planificación digital debe reproducir toda la complejidad necesaria que la legislación le exija.
d) La informática nos brinda recursos que son inimaginables en el mundo de papel. Ya no solo que podamos acceder a la planificación vigente actualizada al momento, sino que los conceptos urbanísticos emanados de la legislación son directamente accesibles desde los sistemas de información. Las referencias a términos legales, las notas a pie de página o los conceptos y parámetros urbanísticos estándar no necesitan estar duplicados en cada Plan. En urbiGIS los atributos que sirven para cualificar una entidad urbanística, desde una clase de suelo a un elemento catalogado, están definidos una sola vez en los que llamamos Instrumentos Base. Estos Instrumentos definen atributos a nivel internacional, nacional, regional o local e intentan que solo exista una instancia de cada concepto o parámetro urbanístico. Si la legislación nacional determina que el concepto <Clase de Suelo> tiene ámbito nacional y todas las legislaciones regionales o locales se deben subordinar a él, entonces urbiGIS lo incluirá en su Instrumento Base nacional de planificación y allá donde se cualifique la <Clase de Suelo> de un ámbito hará referencia a ese concepto unívoco. Si las legislaciones regionales redefinen ese concepto (es lo que tiene el estado de las autonomías), los planes regionales o locales deberán referirse al concepto regional, aunque en urbiGIS se puede establecer una relación de equivalencia entre conceptos similares de diferentes niveles legislativos, como vía para obtener vistas homogeneizadas de planes yuxtapuestos regionales o locales aparentemente distintos porque en su estructura o contenido responden a legislaciones distintas. Este tema lo explico en Sistematizando con urbiThings que aunque ya tiene mucho tiempo sigue siendo válida
e) En urbiGIS la Planificación forma un Inventario. Denominamos así a un conjunto de datos cuyos mecanismos de actualización son siempre mediante Operaciones. Nadie puede alterar directamente ningún dato de un Inventario, únicamente se puede realizar mediante una Operación perfectamente trazable. Al igual (espero) que nadie puede acceder directamente al saldo de mi cuenta bancaria para modificarlo. El Inventario es propiedad de una organización (denominada <cuenta> en urbiGIS) y solo sus usuarios o a quienes admita en su equipo de trabajo pueden plantear Operaciones. En todo caso las operaciones solo afectarán al Inventario cuando su propietario las admita, por tanto el control de los propietarios sobre sus datos es completo. Pueden leer la entrada al blog de Geotransacciones para ver en detalle cómo funciona.
f) El Inventario de Planeamiento no solo proporciona una vista vigente de todas las operaciones de planificación aprobadas sobre un territorio. También proporciona un modo diferente de acceder a la información. Primero, porque es posible consultar el sistema utilizando criterios múltiples que en un sistema de papel son imposibles de realizar. Segundo, porque el sistema informa siempre del dato final, del saldo real de cada cuenta, pero guardando los movimientos que han dado lugar a ese saldo. Tercero, porque separa nítidamente el dato del símbolo, este aspecto es apasionante porque por fin aparca la discusión de si la calidad jurídica del plan se pierde por cambiar la distribución de las hojas, sus colores, su escala o los tramados. Por seguir con el ejemplo bancario nadie duda del saldo de su cuenta aunque lo vea con un formato distinto según acceda desde un ordenador o desde un smartphone. El dato es el dato se pinte como se pinte. Las Instrucciones Técnicas de Planeamiento actuales definen el contenido mínimo del Plan, cosa que está bien, pero luego siempre se centran en los formatos de papel, las simbologías, los sellos y las firmas. Si exigen entregas GIS o CAD son con datos simplificados.
g) Los Inventarios en urbiGIS no se limitan al Planeamiento, se pueden formar Inventarios con cualquier tipo de objetos o elementos situados sobre el territorio sobre los que queremos establecer un sistema colaborativo de mantenimiento: objetos constructivos, derechos, obligaciones, infraestructuras, servicios, afecciones, producción primaria, protecciones territoriales, productos inmobiliarios… Cualquier colección de cosas de las que no solo necesitemos saber cómo son sino también dónde están y cómo se mantienen actualizados.
f) urbiGIS es una plataforma privada. Los datos residen en una nube que no está en un servidor propiedad de la administración pública, aparentemente fuera del alcance de sus propietarios. Esto para los datos públicos siempre es un problema, aunque existen plataformas de gestión de expedientes que funcionan bien bajo esta misma arquitectura. Naturalmente es posible sincronizar su contenido con copias espejo locales que garanticen al propietario de los datos preservarlos ante un conflicto con urbiGIS o un incidente en su nube. En todo caso urbiGIS proporciona mecanismos de seguridad que impiden el acceso a la base de datos a usuarios no autorizados por el propietario de los datos. En cierta forma el conflicto sobre los datos públicos de carácter jurídico y su almacenamiento en la nube es similar al de los datos privados y personales en esa misma nube. Al final se debe supeditar a un contrato que defina las obligaciones y derechos de cada una de las partes.
Conclusión
Cambiar la forma de hacer y publicar los planes es una tarea ingente e ingrata. Mucha gente tiene que cambiar su forma de trabajar, hay un acervo legal complejo de actualizar, aún deben resolverse problemas de seguridad y acceso a la información, la colaboración público-privada es esencial pero complica aún más el problema. Lo que no se puede decir es que no hay una solución que permita producir, mantener y publicar planeamiento 100% digital.
Ignacio Arnaiz Eguren
Director