Los sistemas de información urbanística

OBJETIVOS

Los sistemas de información destinados a gestionar información urbanística tienen tres funciones básicas:

1. El Registro de instrumentos, como herramienta de control de su tramitación y  contenido y que garantiza su vigencia. Los Registros forman un archivo seguro, sellado y diligenciado, que está evolucionando desde el papel a la información digital y que es vital para verificar la seguridad del tráfico jurídico.

    (véase http://www.arnaizpartners.com/blogarnaizpartners/?p=286)

2. La Publicidad de los planes para su comprensión y aplicación, la administración tiene el deber de publicar la ordenación vigente, en este aspecto la digitalización está aportando herramientas extraordinarias para acceder a la ordenación desde Internet., en un primer nivel como documentos y en un segundo nivel como ordenación refundida vigente. Su objetivo debe ser proporcionar información vinculante sobre las condiciones de ordenación de parcelas o ámbitos concretos del territorio.

3. El Análisis del desarrollo, en este aspecto la administración vigila el cumplimiento de los objetivos del Plan y diseña y aplica las medidas correctoras que estime oportunas mediante la Modificación o Revisión de los planes. Su objetivo es proporcionar indicadores territoriales dinámicos que alimenten un “cuadro de mandos” territorial, tanto a nivel local como regional. En este aspecto la digitalización es la única vía posible para hacer factible este análisis.

La función del Registro de Instrumentos

La ordenación urbanística y su información asociada están estructurados en dos planos o niveles competenciales, el local y el regional. Cada nivel determina un contenido diferente pero ambos comparten un objetivo y modo de funcionamiento similares:

En cuanto al alcance y contenido: está claro que ambos niveles formulan y aplican instrumentos distintos y separados de planeamiento. Es posible que la planificación regional determine la necesidad de tramitar procesos de adaptación de los instrumentos locales, pero nunca los efectúa de forma directa (o no debiera hacerlo), los remite a instrumentos que formulará el nivel local.

• En el plano regional la competencia se asume mediante leyes o planes estratégicos que instruyen al plano local sobre como orientar su desarrollo de forma coordinada con las entidades colindantes y los objetivos regionales.

• En el plano local la competencia se asume mediante el Plan General y su desarrollo subsiguiente.

Esto determina que en cada nivel su normativa urbanística se gestione de forma completamente separada, es decir que cada uno debe disponer de un Registro de Instrumentos propio que contiene instrumentos diferentes, aunque en definitiva ambos son Registros de planes y por tanto su funcionamiento y mantenimiento son iguales.

En cuanto a la competencia urbanística: siempre resulta confusa la separación entre ambos niveles por la competencia compartida para la aprobación de determinados instrumentos.  Para aclararlo es preciso distinguir entre la competencia para aprobar y la competencia para aplicar.

El nivel regional, además de aprobar sus propios planes,  se reserva la competencia para la aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación de mayor rango del nivel local, cuáles en concreto depende de cada legislación regional y del tamaño del municipio. Pero una vez aprobado el instrumento, será la entidad local quien asuma su aplicación. Para la configuración de los Registros yo considero que es más importante atender a quien tiene la competencia de aplicación, que a quien tiene la de aprobación. Tanto más cuanto el desarrollo del planeamiento general se realiza habitualmente mediante instrumentos cuya competencia,  tanto de aprobación como de aplicación, es completamente local.

Apoya esta idea la consideración de que en el plano municipal la ordenación vigente es siempre el refundido del Plan General contra todos sus desarrollos y modificaciones posteriores. Por lo que todos ellos deben formar un conjunto ordenado, coherente e interoperable, situación que es mucho más factible de conseguir si conforman un registro unificado.

En el plano regional también es preciso que el Registro esté capacitado para construir refundidos, pero ya no serán monolíticos como en el plano local, sino que atenderán a distintas capas que evolucionan de forma separada: estrategias regionales, planes de protección, planes sectoriales…

Hay bastantes ejemplos de Registros de Planeamiento, unos de carácter regional como el PLAU de Castilla y León, RPUC en Cataluña, REGPLA en Asturias, el Registro gallego, AUCAN en Cantabria, Inbentarioa en el Euzkadi, SIUN en Navarra, SIUA en Aragón, SITEX en Extremadura, el Registro andaluz, URB en Murcia, Archivo de Planeamiento de Canarias (en este caso distingue bien el archivo territorial del archivo urbanístico). Y otros muchos de carácter municipal.

Pero actualmente todos ellos son Registros documentales, se limitan a archivar el documento de papel y a servir por Internet una copia escaneada o en PDF de cada plan. No suelen estructurar los planes en función de sus interdependencias.

En algunos casos se están incluyendo junto con la documentación del Plan en papel, ficheros digitales más o menos estructurados cuyo objetivo es facilitar la publicación mediante mapas digitales, en muy pocos casos su intención es sustituir al documento de papel.  En Castilla y León, Aragón y Canarias hay instrucciones y aplicaciones específicas para construir planes digitales.

Urbanismo en Red es el único programa de carácter estatal cuyo objetivo es sustituir de forma completa el plan de papel por el plan digital.

(Véase http://www.arnaizpartners.com/blogarnaizpartners/?p=148)

 La Función de Publicidad de los planes

El acceso universal a la ordenación vigente, tanto en el plano regional como en el local es una obligación legal, los medios para hacerlo se están trasladando rápidamente desde el papel a Internet como hemos visto en el apartado anterior.

Pero ese traslado normalmente se limita a ofrecer un facsímil del plan de papel, nunca ofrece la ordenación refundida vigente como una consulta de datos que produce una cédula o un plano actualizado de carácter vinculante.

En este momento no existe ningún sistema de publicidad urbanística que alcance el objetivo de ofrecer una cédula vinculante. Los pocos que existen siempre incluyen una coletilla sobre su carácter meramente informativo. Aún es preciso salvar el escollo de cómo garantizar la vinculación jurídica de los planes digitales, sobre todo cuando el refundido se genera por procesos automatizados o cuando es preciso digitalizar instrumentos que siempre se hacen en papel como las sentencias judiciales.

Además conseguir este objetivo exige que el contenido del Registro cumpla las siguientes condiciones:

• Debe ser completo: la información asociada a cada punto del territorio no puede ser fragmentaria, no puede ser un extracto, debe ser completa y exhaustiva. En otro caso no podrá ser utilizada como expresión de los derechos y deberes urbanísticos vigentes.

• Debe estar  actualizado: los actos de aprobación de los instrumentos de ordenación deben producir efectos inmediatos sobre la información obtenida del sistema.

• Debe ser preciso: la información ofrecida no puede ser el resultado de un proceso de interpretación y digitalización sujeto a error. El acto de aprobación debe referirse de forma expresa a la información digital que será publicada y el usuario tiene el derecho a exigir que exista un compromiso de la administración para que así sea.

Será el gran reto de los sistemas de información urbanísticos digitales cumplir estas tres condiciones imprescindibles para que su publicidad tenga efecto legal.

Los medios y técnicas de consulta están muy estandarizados: el objetivo es proporcionar la información vigente de la forma más completa posible sobre un espacio determinado, una parcela o un ámbito utilizando mapas  y consultas alfanuméricas generadas por un servidor.

El resultado normalmente será diferente en cada nivel competencial:

• En el nivel regional se traducirá en distintos contenidos sectoriales de aplicación en función del número de capas que contenga el sistema y el acceso a los documentos (en caso de que existan) originales donde se formularon los planes.

• En el nivel local se traducirá en la obtención de una cédula urbanística de un punto o de una parcela que contiene de forma refundida la ordenación vigente e informa de los instrumentos que han contribuido a construirla para ese punto o parcela.

La Función de Análisis territorial

El modelo territorial propuesto por los planes y la vigilancia de su cumplimiento para poder reaccionar diligentemente ante cualquier desviación o nueva necesidad, exige disponer de un cuadro de mando alimentado por indicadores construidos a partir de la información de los Registros de Instrumentos.

Estos indicadores tienen las siguientes características:

• Su precisión está ajustada a la escala territorial de análisis: es decir que pueden prescindir del elevado nivel de detalle que exige la publicidad del plan, mediante procesos de simplificación y generalización que hagan los datos manejables.

• Se refieren a aspectos muy concretos de los planes y de su ejecución, aquéllos que mejor describen el objeto y evolución de los planes, por lo que pueden prescindir de más del 95% de la información de los planes.

• Siempre se refieren a la ordenación refundida vigente, es decir que no necesitan conocer los instrumentos que han participado en construir la situación final.

• Mantienen un punto de vista dinámico, es decir que realizan prospecciones de estado por períodos fijos, normalmente trimestrales, semestrales o anuales, de forma que puedan evaluar la variable temporal del desarrollo.

Ambos planos competenciales son clientes de estos indicadores, es posible que en el nivel local sean más precisos o centrados en aspectos de escala municipal, pero en general se puede decir que ambos funcionan de la misma forma, manejan los mismos datos y producen los mismos resultados.

Esta necesidad de disponer de un cuadro de mandos territorial se ha resuelto en varias regiones españolas mediante sistemas de información que extraen información de los planes vigentes construyendo de forma manual un refundido: el Mapa Urbanístic de Cataluña, el de las Islas Baleares (no publicado), el SiuCyl de Castilla y León, el sistema de información de la Comunidad de Madrid (no publicado), UdalPlan en el Pais Vasco. Aparte de los que se hicieron hace años y ya no se mantienen como en Asturias.

Todos ellos se construyen por interpretación manual de los planes y por lo tanto su mantenimiento exige un fuerte carga de trabajo manual especializado que inevitablemente siempre está desactualizado ya es imposible seguir la dinámica del planeamiento. Además la crisis económica está impidiendo el gasto en su actualización por lo que en pocos años todos  quedarán obsoletos.

MEDIOS

Estas tres funciones requieren técnicas y medios diferentes, orientados a cumplir sus requisitos específicos y en función de los proveedores y clientes de información de cada uno de ellos:

Medios del Registro

El Registro de planes, como todo registro, controla la sucesiva aprobación de los instrumentos y su vigencia. Casi todos los registros mencionados en el apartado anterior se controlan mediante herramientas informáticas construidas ad hoc para cada uno de ellos.

El programa estatal de urbanismo “Urbanismo en Red” desarrollado por Red.es por encomienda del Ministerio de Industria ofrece un sistema de Registro de Planes que dispone de las siguientes características:

• Dispone de una herramienta de control:  una “consola” del Registro que permite la inscripción de planes y trámites y la definición de las relaciones existentes entre ellos a fin de determinar su vigencia total o parcial.

• Establece un procedimiento de trabajo: un ciclo de trabajo basado en el encargo de un trámite a un “productor” de planes y las actividades de recepción, validación, inscripción y refundido del plan.

• El Registro asegura la fiabilidad de su contenido mediante el control estricto del acceso a los datos y a las operaciones del Registro.

• Está orientado a tratar con Instrumentos digitales que deben ajustarse a una estructura XML establecida previamente y que es de obligado cumplimiento, así como a un conjunto de reglas que verifican la idoneidad informática del plan. Su idoneidad urbanística sigue siendo evaluada por los técnicos de control por las mismas técnicas que en la actualidad.

• Aunque permite la heterogeneidad del contenido normativo entre los distintos planes, proporciona un entorno que favorece la normalización y con ello la desaparición de los problemas de interpretación y de los defectos o incoherencias en su  contenido.

• La digitalización de los planes en formatos XML ajustados a estructuras XSD fijas supone que los productores de planes deben disponer de herramientas específicas de producción de planes. Urbanismo en Red también provee de un editor de planes que cubre de forma gratuita esta necesidad.

Indudablemente el impacto sobre los métodos actuales de producción de planes es muy elevado y por tanto serán precisas medidas de todas clases para desplegar y favorecer  su uso: económicas, persuasivas, contractuales, legales, formativas…

Medios de Publicación

El acceso por Internet a los Registros para la consulta de la ordenación vigente y la obtención de informes o cédulas se debe producir mediante visores geográficos sencillos y adaptables a los diferentes dispositivos de acceso.

Los Registros regionales existentes se limitan en la mayoría de los casos a permitir la descarga de la versión digital de los instrumentos vigentes, bien como imagen o PDF. El Mapa Urbanístic de Cataluña o el SIUCyL además disponen de un visor geográfico.

El programa de Urbanismo en Red basa su instrumento de publicación en los siguientes aspectos:

• Todos los datos accesibles se obtienen mediante servicios Web estándar. Ello asegura que la información, aunque normalmente se solicite desde visores geográficos proporcionados por la administración, pueda ser invocada desde cualquier aplicación.

• Toda la información gráfica de la ordenación organizada en capas especializadas se obtiene mediante servicios WMS estándar. Ello también asegura que puede ser utilizada desde cualquier aplicación capaz de consumir este tipo de servicios.

• La administración proporciona un sistema de visualización y consulta estándar y abierto que es accesible de forma universal.

• El servicio publica el último refundido vigente y permiten acceder al contenido completo del Registro, bien para un punto determinado del territorio, bien para todo el ámbito local. Incluyen la descarga de todos los documentos del Plan estén o no incluidos en la estructura de datos del Registro.

• Permite la superposición de capas propias del Registro con cualquier otra siempre que sean servicios WMS o WKS y ficheros KML o GML.

Medios de Análisis

La adquisición, almacenamiento y análisis de indicadores territoriales se resuelve habitualmente mediante plataformas GIS, tanto de carácter propietario como de carácter abierto.

Su configuración está en función del objeto concreto, se pueden establecer dos familias:

• Cuadros de Mando: se diseñan para controlar un número cerrado de indicadores mediante una interfaz lo más explicativa y sencilla posible, adaptada a usuarios finalistas que sólo necesitan obtener datos muy trabajos para toma de decisiones. El cuadro de mando más simple primitivo posible es el “Mapa de Planeamiento Vigente” que colorea cada municipio según su estado de tramitación. Es una plano de papel, pero es un cuadro de mando. Los Cuadros más complejos permiten superponer más capas, realizar análisis sencillos o construir cuadros y gráficos mediante cubos con métricas prediseñadas.

• Sistemas GIS: proporcionan herramientas avanzadas de análisis topológico, utilizadas por usuarios expertos que normalmente se responsabilizan de construir la información que posteriormente se incluye en los cuadros de mando o que justifican una modificación de la ordenación.

Los sistemas de análisis parten de información obtenida por diferentes métodos:

• Por digitalización y normalización de instrumentos en papel con la colaboración de expertos urbanistas.

• Por normalización de instrumentos digitales mediante procesos de conversión más o menos automatizables

• Mediante servicios web especializados en construir información de análisis directamente desde los refundidos del Registro y utilizable de forma inmediata sin trabajo intermedio. Urbanismo en Red proporciona en este momento servicios de este estilo para el SIU (Sistema de Información Urbanística del Ministerio de Fomento) para HDPU (Sistema de Información Urbanística de la Junta de Extremadura) y para SIPU (Sistema de Información Urbanística del Gobierno Canario)

CIRCUITOS

En la actualidad los medios de comunicación electrónica entre todos los agentes que intervienen en el sistema de información urbanística están muy poco desarrollados.

El diagrama siguiente ilustra sobre las vías de comunicación que deberían existir entre todos ellos, de forma que se aprovechase de forma eficiente la información.

Estos circuitos aseguran el transporte de la información entre los cuatro o cinco agentes involucrados: el nivel regional, el nivel estatal, el nivel local, los productores de planes y los consumidores de planes que son los ciudadanos.

El sentido general de la información se verifica en todos los sentidos:

• Un flujo ascendente de información. Se produce cuando desde los estamentos de orden superior se requieren datos al inferior sobre el estado de su Ordenación o de su desarrollo. Sirve para alimentar a los sistemas de Análisis territorial, vamos a llamar a este flujo la Realimentación.

• Un flujo horizontal desde los productores a los consumidores, los niveles competenciales controlan ese proceso, gestionan los registros, producen los refundidos y publican los resultados para su análisis y ejecución..

Existen además tres vías de retroalimentación no dibujadas en el gráfico:

• Un flujo horizontal cuando el resultado del análisis determina instrucciones a los productores para que alteren el planeamiento. Esta es la vía normal de revisión de los planes por cambio de las necesidades de la ciudad.

• Otro flujo horizontal cuando los consumidores expresan instrucciones a los productores para que alteren el planeamiento por sugerencia, alegación o recurso.

• Un flujo descendente de “órdenes de cambio” desde los niveles estatales a los regionales y de éstos a los locales. Se produce cuando desde un estamento superior se determina la necesidad de alteración de la ordenación vigente en el estamento inferior. Dada la increíble inercia al cambio de la ordenación urbanística, las “órdenes” pueden demorarse años desde que se emiten hasta que se ejecutan. Este período de transitoriedad suele generar muchos problemas, ya que la ordenación vigente del estamento inferior, durante ese período, puede quedar en todo o en parte suspendida. Vamos a llamar a este flujo la Adaptación. En la Unión europea  la trasposición de las directivas a las legislaciones nacionales funciona de forma muy similar.

En ese circuito la información se mueve de cuatro formas:

• Como ficheros GML que contienen planes estructurados, construidos por editores de planes e incorporados a las bases de datos del Registro.

• Como acceso directo a las bases de datos del Registro, como es el caso del mecanismo de publicación del Refundido.

• Como Servicios WEB y mapas WMS construidos desde geoaplicaciones mediante acceso a las bases de datos del Registro para ser consumidas desde exploradores Internet.

• Como capas GIS/CAD exportadas  también por geoaplicaciones que tienen acceso a las bases de datos del Registro.

Actualmente el programa de Urbanismo en Red dispone ya de servicios y sistemas preparados para resolver todas estas necesidades y como caso más interesante está funcionando para mantener los sistemas estatales de análisis (SIU) desde los sistemas de publicación local mediante servicios WEB.