1) Introducción

El territorio y la ciudad son el medio donde la actividad humana se materializa, formando una amalgama de objetos, sistemas y funciones, un ecosistema dinámico, que debe resolver las necesidades actuales y futuras de una sociedad caracterizada por su voluntad de crecimiento y mejora constante.

Las Administraciones públicas, responsables de regular y fomentar ese proceso de cambio y adaptación constantes, necesitan conocer y comprender el territorio objeto de su competencia, tanto para su regulación y control, como para prever las necesidades futuras, planificar sus transformaciones, evaluar su factibilidad y asegurar la sostenibilidad de la capacidad territorial. Todo ello en un marco de innovación tecnológica, de competitividad interurbana, de incremento de la participación social y de intenso control de la acción pública.

Desde mi punto de vista este proceso regulador debe estar basado en dos sistemas:

• Un primer sistema que controla e inventaría los objetos urbanos formando el Registro Urbano y que es el objeto de esta entrada del Blog.

• Un segundo sistema que controla y gestiona el uso y el mantenimiento de los objetos urbanos formando el Administrador Urbano y que será objeto de análisis en entradas posteriores.

Ambos son sistemas propuestos desde Arnaiz Urbimática como elementos fundamentales para la gestión pública del territorio.

Como se observa en el gráfico precedente el Registro Urbano proporciona a la Entidad Territorial Competente una herramienta para inventariar los Objetos Urbanos construidos por los Constructores de Objetos mediante los Planes y Proyectos. Mientras que el Administrador Urbano le proporciona una herramienta para gestionar el uso y las tareas de conservación y mantenimiento de esos mismos objetos por todos los agentes urbanos que intervienen mediante contratos, convenios o por colaboración desinteresada.

En este doble marco de actuación territorial, el Registro Urbano se postula como una herramienta que se intercala en el flujo de información que es el producto de los instrumentos y los procesos de transformación del territorio, de forma que esa información pueda ser plenamente reutilizada para construir un sistema territorial efectivo y ajustado al marco jurídico, a los procedimientos administrativos y a los procesos de planificación y transformación urbana existentes. Con varios objetivos:

• Proveer a la Administración Pública de un Registro de Instrumentos, que sirva para el control de su tramitación, registre su contenido y garantice su vigencia. Los Registros forman un archivo necesario, seguro, sellado y diligenciado, que está evolucionando desde el papel a la información digital y que es vital para verificar la seguridad del tráfico jurídico.

• Proporcionar un mecanismo moderno de Publicidad de los Instrumentos para su comprensión y aplicación. La Administración pública tiene el deber legal de publicar la ordenación vigente, en este aspecto la digitalización está aportando herramientas extraordinarias para acceder a la ordenación desde Internet, en un primer nivel como documentos y en un segundo nivel como ordenación refundida vigente.

El Registro debe proporcionar información vinculante sobre las condiciones de ordenación de parcelas o ámbitos concretos del territorio y mucho más allá, debe proporcionar información sobre la configuración jurídica y material del territorio.

En este momento no existe ningún sistema de publicidad urbanística que alcance el objetivo de ofrecer una cédula vinculante. Los pocos que existen siempre incluyen una coletilla sobre su carácter meramente informativo. Aún es preciso salvar el escollo de cómo garantizar la vinculación jurídica de los Instrumentos digitales, sobre todo cuando el refundido se genera por procesos automatizados o cuando es preciso digitalizar instrumentos que siempre se hacen en papel como las sentencias judiciales.

• Proveer de un sistema de Análisis de desarrollo sostenible, en este aspecto la Administración tiene la obligación de vigilar el proceso de transformación territorial, y de diseñar y aplicar las medidas correctoras que estime oportunas mediante nuevos Instrumentos. En consecuencia el análisis territorial es una necesidad estratégica que debe basarse en datos reales y actuales. Será el Registro quien puede proporcionar Indicadores territoriales dinámicos que alimenten un “cuadro de mandos” territorial, tanto a nivel local como regional. En este aspecto es interesante consultar el Libro Blanco del Planeamiento Sostenible y  la Estrategia española de sostenibilidad urbana y local (EESUL).

• Proporcionar el sustrato básico de información urbana que sirva de soporte para el Plan de Fomento de alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016, que surge a partir de la ley 8/2013. El Registro contiene información esencial para seguir y apoyar los Programas de Fomento del parque público de vivienda en alquiler, Fomento de rehabilitación edificatoria, Fomento de la regeneración y renovación urbana y Fomento de las ciudades sostenibles y competitivas.

• Proporcionar el sustrato básico territorial para el despliegue efectivo y controlado de las estrategias de Smart Cities, en las que es preciso disponer del control actualizado de los objetos que forman la ciudad, de sus propiedades y métodos de actuación, así como de la información que generan.

Para todo ello El Registro Urbano propone un mecanismo cooperativo de integración que actualiza la cartografía territorial a partir de las entidades u objetos y operaciones contenidos en los planes y proyectos, siguiendo las pautas que determinan los procesos administrativos de autorización y control.

El Registro Urbano proporciona por tanto una nueva función a los instrumentos que ya no solo sirven para describir planificación y la acción territorial e instruir sobre su ejecución, sino que también sirven para actualizar el sistema de información territorial.

2) Encaje en la estrategia digital

Esta estrategia se puede incardinar plenamente con las acciones europeas de Future Internet PPP (Future Internet Public-Private Partnership http://www.fi-ppp.eu), integrando los procesos de negocio que transforman el territorio, procesos que ya están cimentados en la colaboración público-privada.

También se incardina en la estrategia española para la reforma de las Administraciones Públicas en el marco de la administración electrónica y en concreto en los Objetivos 2 y 3 de la Agenda Digital para España:

Objetivo 2

“Desarrollar la economía digital para el crecimiento, la competitividad y la internacionalización de la empresa española”.

Incluye el epígrafe “2.7 Fortalecer la industria TIC mediante el desarrollo de proyectos tecnológicos en servicios públicos”, el cual establece que la Agenda Digital para España continuará impulsando proyectos tecnológicos, en el ámbito de los servicios públicos, con capacidad tractora para fortalecer la industria TIC y la economía digital en su conjunto. La Agenda afirma, al mismo tiempo, que “el uso de las tecnologías digitales en la prestación de servicios públicos permite la mejora de su calidad y eficiencia y constituye una palanca esencial para la prestación de servicios clave, como son la Educación, la Sanidad y la Justicia”.

Acciones que se concretaron en el Plan de Servicios Público Digitales de Junio de 2014 donde en su Eje IV: “Impulso del sector TIC mediante otros proyectos de modernización de servicios públicos movilizadores de la demanda TIC”, establece el “Impulso del sector TIC mediante proyectos SSPPDD”:

El desarrollo de proyectos de modernización TIC en el sector público incrementará el volumen de la demanda de bienes y servicios TIC en hogares y empresas; en segundo lugar la experiencia del sector TIC en los proyectos de modernización incrementará las posibilidades de exportación de las empresas TIC que los desarrollen, impulsando así el desarrollo y la facturación del sector TIC mediante la compra pública asociada a los proyectos y mediante la actividad inducida en ventas al sector privado y exportaciones.

Las políticas modernizadoras se inscribirán en una activa política de compra pública y cooperación público privad. Entre estos proyectos se incluirán:

Programas de digitalización de la gestión urbanística (Programa “Urbanismo en Red”), que impactan en ámbitos privados como el de promotores, constructores y profesionales de la arquitectura y la ingeniería, de gran potencial de demanda de bienes y servicios TIC.

Objetivo 3

”Mejorar la e-Administración y adoptar soluciones digitales para una prestación eficiente de los servicios públicos” de la Agenda Digital española:

• Impulsar la transparencia en la actuación de la Administración General del Estado.
• Propiciar la reutilización de la información del sector público para permitir el desarrollo de servicios de alto valor que contribuyan al impulso de la actividad económica y la generación de servicios de valor para ciudadanos y empresas.
• Fomentar el uso de los servicios públicos digitales por parte de ciudadanos y empresas, a través de la mejora de la calidad, la seguridad, la accesibilidad, la usabilidad y el ajuste a las necesidades reales.
• Incentivar el uso de los servicios electrónicos por parte de ciudadanos y empresas, introduciendo fórmulas de utilización obligatoria de medios electrónicos para determinados colectivos profesionales y empresariales en base a los ahorros de costes y acortamientos de plazos generados en la tramitación de los expedientes.
• Colaborar en la consecución de la “Administración Sin Papeles” en todo el territorio nacional y en todas las Administraciones Públicas, desarrollando soluciones que permitan la puesta en marcha inmediata de los servicios básicos de Administración electrónica en todos los organismos públicos.

3) Alcance

Alcance geográfico

El Registro Urbano, como servicio ligado a la Administración Pública, está inevitablemente circunscrito al ámbito geográfico competencial de la Administración que lo alberga. Se puede configurar por tanto como Local, Mancomunado, Comarcal, Insular o de Cabildo, Provincial, Regional o Nacional.

La organización de los ámbitos es jerárquica y se admite que un ámbito se incluya en varios ámbitos de jerarquía superior. Por ejemplo un municipio puede estar ligado a una Mancomunidad y simultáneamente a una Provincia, de esa forma una Mancomunidad de municipios puede contener municipios de varias provincias distintas.

La definición del alcance concreto de un Registro Urbano es una decisión de la Administración Pública que determine su implantación. Esta organización geográfica también determina que sus usuarios no solo deben ser habilitados para ejercer una función concreta, sino además en qué ámbito puede ejercerla.

Alcance funcional

El Registro se configura con la posibilidad de gestionar Instrumentos de Planeamiento, Gestión y Ejecución urbanísticos, según los bloques mencionados en el apartado anterior para mantener tres Inventarios de elementos territoriales: Ordenación, Derechos y Objetos.

Será también decisión de la Administración que lo implante establecer el alcance funcional que pretenda, en función de su competencia propia o delegada.

En la actualidad los medios de comunicación electrónica entre todos los agentes que intervienen en los procesos de transformación territorial están muy poco desarrollados, aún se desenvuelven en un ambiente de papel, ello no quiere decir que esos flujos no existan, al contrario, existen y son imprescindibles pero la comunicación electrónica supondría una mejora sustancial

El Registro Urbano propone transformar esas vías de comunicación de forma que se aproveche de forma eficiente la información, según se representa en el siguiente diagrama:

Los circuitos representados como flechas, aseguran el transporte de la información entre los cuatro o cinco agentes involucrados: el nivel regional, el nivel estatal, el nivel local, los productores de Instrumentos y los consumidores de Instrumentos que son los ciudadanos. El flujo de la información se verifica en dos sentidos:

1. Hay un flujo ascendente de información que traslada al nivel regional y estatal los datos producidos por el nivel local sobre el estado de su territorio. Entendemos que es el nivel local quien tiene una información precisa y actualizada de lo que ocurre sobre el terreno. Este flujo de Realimentación carga de datos los sistemas de Análisis territorial.
2. Hay un flujo horizontal colaborativo desde los productores a los consumidores en cada nivel competencial, controlado por esos niveles mediante la gestión de sus Registros respectivos, la actualización de los Inventarios y la publicación de los resultados para su análisis y ejecución.

Además existen otras tres vías de retroalimentación no dibujadas en el gráfico:

1. Un reflujo horizontal, en sentido contrario al anterior:

• • Cuando, como resultado del análisis, el nivel competencial envía instrucciones a los productores para que alteren las entidades urbanas. Esta es la vía normal de revisión de los instrumentos por cambio de las necesidades de la ciudad.
  • Cuando los consumidores finales alegan, sugieren o recurren ante el nivel competencial y éste debe dar instrucciones a los productores para que adecuen los instrumentos.

1. Un reflujo descendente de “órdenes de cambio” desde los niveles estatales a los regionales y de éstos a los locales. Se produce cuando desde un estamento superior se determina la necesidad de alteración de la ordenación vigente o de la realidad territorial en el estamento inferior. Dada la increíble inercia de la ordenación urbanística y de los procesos de cambio, las “órdenes” pueden demorarse años desde que se emiten hasta que se ejecutan. Este período de transitoriedad suele generar muchos problemas, ya que la ordenación vigente del estamento inferior, durante ese período, puede quedar en todo o en parte suspendida. Vamos a llamar a este flujo la Adaptación. En la Unión Europea la transposición de las directivas a las legislaciones nacionales funciona de forma muy similar.

Por estos circuitos la información se mueve en cinco formatos:

1. Como edición directa de los productores con las herramientas del Registro Urbano sobre sus bases de datos.
2. Como ficheros GML que contienen instrumentos transaccionales estructurados, construidos por editores de Instrumentos e incorporados a las bases de datos del Registro.
3. Como accesos directos a las bases de datos del Registro, como es el caso del mecanismo de publicación del Refundido.
4. Como Servicios WEB y mapas WMS construidos desde geoaplicaciones mediante acceso a las bases de datos del Registro para ser consumidas desde exploradores de Internet.
5. Como capas GIS/CAD exportadas también por geoaplicaciones que tienen acceso a las bases de datos del Registro.

Actualmente el programa de Urbanismo en Red dispone ya de servicios y sistemas preparados para resolver todas estas necesidades y como caso más interesante está funcionando para mantener los sistemas estatales de análisis (SIU) desde los sistemas de publicación local mediante servicios WEB.

El Registro Urbano se propone como una evolución de Urbanismo en Red (www.urbanismoenred.es) del que hereda todos sus datos y al que sustituye de forma completa.

Alcance tecnológico

El entorno tecnológico para la construcción del sistema debe orientarse hacia una Arquitectura Orientada a Servicios (SOA) que sean consumidos a través de navegadores de internet que faciliten la implantación del sistema sin necesidad de instalación en los equipos cliente. Favorece que el sistema sea altamente escalable y a su vez brinda una forma estándar de exposición e invocación de servicios, lo cual facilita la interacción entre diferentes sistemas propios o incluso con sistemas de terceros.

Como directriz básica de diseño se establece la necesidad de posibilitar la integración del sistema con las tecnologías actualmente en uso en la Administración Local española, en orden a reducir al mínimo el impacto sobre su arquitectura actual de sistemas y desarrollo.

Los grandes componentes tecnológicos del sistema serán:

• Tecnología WEB.
• Arquitectura Orientada a Servicios.
• Herramientas GIS internas para la gestión de la información y servicios GIS interoperables.
• BBDD corporativas

El sistema se soporta por una arquitectura OpenGIS empleando componentes de código abierto sobre una plataforma OpenSOURCE/OpenGIS:

• Servidor de Aplicaciones: JBoss y/o GlassFish
• SGBDR: PostgreSQL
• Motor Espacial: POSTGIS
• Servicios SIG: GeoServer
• Lenguaje de programación: debe ser libre, ampliamente distribuido y multiplataforma (se utilizará J2EE)
• Se prevé el despliegue sobre una plataforma servidora basada en Linux (Ubuntu Server).
• En la parte del cliente, los desarrollos deberán ser diseñados para funcionar sobre explorador de internet y deberán soportarán los navegadores más extendidos en el mercado (Internet Explorer, Chrome y Mozilla Firefox)

Tecnológicamente deberá ser integrable con LocalGIS, herramienta surgida a partir de la evolución de GeoPISTA, destinada a fomentar la introducción de la Administración Electrónica (o e-Administración) en las entidades locales; ayudando a realizar una gestión más eficaz sobre la información municipal.

La arquitectura tecnológica de la solución se representa en el siguiente diagrama:

Los componentes clave en esta arquitectura tecnológica serán POSTGIS/POSTGRESQL como servidor de base de datos espacial y GeoServer como servidor de aplicaciones espaciales (OGC).

La realización del sistema de información se realizará utilizando una Metodología de Desarrollo Orientada a Objetos. Se prestará atención especial además a mecanismos de estandarización de:

• Estándares de programación orientada a objetos
• Diseño UML
• XML
• SOAP – Web Services
• Normas de ejecución INSPIRE
• Metadatos según la norma ISO 19.100 (Información geográfica) y en particular la 19.115, creada con el fin de definir una estructura que sirva para describir los datos geográficos (Geographic Information Metadata)
• Estándares de interoperabilidad segúnla OpenGis Consortium(WMS 1.3.0)
• Ley Orgánica de protección de datos (LOPD) y Real Decreto 1720/2007 por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la LOPD

4) Características funcionales

Funciones básicas

El Registro sirve para realizar las siguientes funciones básicas:

1. Control de Instrumentos: proporciona un mecanismo de control de todos los Instrumentos de transformación urbana existentes en el alcance geográfico y funcional del Registro. Este control determina su situación y vigencia.
2. Tramitación: contiene de cada Instrumento todas las versiones entregadas a la Administración para su informe, publicación y autorización, durante su proceso de tramitación.
3. Edición: proporciona una interfaz de trabajo que permite al redactor del instrumento aportar a la Administración toda la información del Instrumento, tanto sea en formatos estructurados y normalizados como en formatos libres. Por tanto el Registro colabora con el Registro de Entrada para la tramitación de este tipo de expedientes.
4. Validación: proporciona un conjunto de normas y reglas que ayudan a establecer la calidad y validez técnica de la información aportada.
5. Refundido: ejecuta las transacciones contenidas en los Instrumentos para la actualización de los Inventarios.
6. Inventariado: gestiona todos los objetos urbanos históricos, existentes y futuros en virtud de las transacciones y definiciones contenidas en los Instrumentos.
7. Publicación: facilita la definición y publicación por Internet de los Informes, Indicadores Territoriales y Mapas sobre el contenido Instrumental del Registro y los objetos contenidos en los Inventarios.

Condiciones mínimas

El Registro Urbano se propone como una pieza esencial en el funcionamiento de los procesos de transformación de la ciudad. Las dificultades para su implantación precisamente provienen del alcance de su impacto:

1. Debe ser universal: ello implica que todos los Instrumentos de transformación territorial en su ámbito geográfico deben ser controlados por el Registro. Sin esta condición nunca se tendrá la seguridad de que reproduce la realidad territorial y su utilidad se verá considerablemente disminuida. Esta universalidad determina que todo el estamento técnico de la ciudad que promueve o redacta los planes y proyectos de cambio deben implicarse como colaboradores del Registro. En otro caso la Administración se verá abocada, como hasta ahora, a consumir recursos propios para alimentar sus sistemas de información territorial.
2. Debe ser obligatorio: ello implica que todo cambio territorial debe estar reflejado en un plan o proyecto autorizado. Sin esta condición la ciudad tendrá siempre un componente de informalidad que hace imposible cualquier método de control o análisis. La aplicación efectiva de esta medida es tremendamente compleja y pasa por establecer las siguientes medidas:

• • Inspección: la inspección urbana es esencial para asegurar la disciplina, el Registro se debe apoyar en un servicio de Inspección adecuado y diligente.
  • Eficacia: los procesos de denuncia, descripción y legalización deben ser sencillos, asequibles y rápidos.
  • Colaboración: la informalidad se debe combatir implicando a los ciudadanos en la necesidad de comunicar y legalizar sus cambios territoriales. En este aspecto la colaboración debe ser recompensada mediante reducciones fiscales.

1. Debe ser completo: la información asociada a cada punto del territorio no puede ser fragmentaria, no puede ser un extracto, debe ser completa y exhaustiva. En otro caso no podrá ser utilizada como expresión de los derechos y deberes urbanísticos vigentes. El Registro se configura como la fuente unificada de información territorial urbana.
2. Debe estar actualizado: los actos de aprobación de los instrumentos deben producir efectos inmediatos sobre la información obtenida del sistema.
3. Debe ser preciso: la información ofrecida no puede ser el resultado de un proceso de interpretación y digitalización sujeto a error. El acto de aprobación debe referirse de forma expresa a la información digital que será publicada y el usuario tiene el derecho a exigir que exista un compromiso de la Administración para que así sea.
4. Debe ser transparente: el Registro es un sistema público, salvo los datos de control interno, los que no están en un estado o momento legal de publicación o los protegidos por la legislación sobre protección de datos, todos los demás son públicos y accesibles desde Internet, de manera que se garantiza el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.
5. Debe ser seguro: el Registro puede albergar datos cuya protección está sujeta a lo dispuesto en la LOPD y disposiciones complementarias. La prioridad es salvaguardar el contenido de los datos protegibles garantizando que el Registro cumple con todas las prescripciones legales.
6. Debe ser integrador e interoperable: La elaboración y tramitación de los instrumentos del Registro puede requerir la interacción con otras Administraciones,  de modo que el Registro esté diseñado para poder intercambiar datos siguiendo las directrices del Esquema Nacional de Interoperabilidad.
7. Debe aportar Normalización: respeta la heterogeneidad, pero propone escenarios futuros normalizados y mientras tanto utiliza la equivalencia con los Instrumentos Base como método de homogeneización.

Usuarios y roles

Se establecen cinco niveles de usuarios:

1. Administradores TIC: se ocupan de asegurar el funcionamiento y el nivel se servicio del sistema, reparando y actualizando sus componentes cuando sea preciso.
2. Administradores Urbanísticos: se ocupan de la gestión del Registro, realizan el alta de los Instrumentos, los asignan a sus redactores, controlan su tramitación, ejecutan las transacciones de actualización de los Inventarios, definen los mecanismos de publicación y la configuración final de su publicación.
3. Técnicos de la Administración urbanística: acceden al Registro para verificar e informar de la calidad técnica y jurídica de los Instrumentos y en su caso determinar la situación administrativa siguiendo el procedimiento administrativo que le corresponda en su expediente.
4. Promotores y Redactores de Instrumentos: se responsabilizan de construir el contenido de los Instrumentos, asegurando la calidad y compleción, avalada por su firma como técnicos competentes.
5. Usuarios genéricos: serán todos los ciudadanos, promotores, consultores, asociaciones, empresas, organismos sectoriales etc., que consultan y utilizan la información publicada por el Registro.

La implantación del Registro, con sus ambiciosos objetivos supone un cambio importante en los modos de actuación de los distintos implicados:

En la Administración Pública

La Administración Pública ya está acostumbrada a mantener Registros electrónicos en otras áreas de actividad. Por ello el cambio propuesto no va a suponer un cambio que afecte a sus funciones.

Sin duda habrá un cambio significativo  en la forma de visualizar y analizar los Instrumentos. Las áreas técnicas utilizan los grandes formatos de papel porque tiene muchas ventajas, permiten efectuar anotaciones, se puede ver mucha información simultáneamente, su escala fija ayuda al técnico a establecer un marco dimensional al que su cerebro está muy entrenado. Por el contrario la visualización en formato electrónico limita la ventana al tamaño de la pantalla y la facilidad para hacer zoom puede llegar a crear confusión sobre las verdaderas dimensiones de lo que se está viendo.

Puede parecer poco importante pero el tamaño de papel A4 tiene unas dimensiones semejantes a un monitor y por eso los documentos electrónicos de texto son mejor aceptados que los planos gráficos, aunque hay mucha gente que, incluso en este caso, rechaza leer sobre la pantalla.

Estas consideraciones, más allá de las meramente jurídicas sobre la seguridad jurídica de la diligencia, son las que determinan que se siga exigiendo un documento papel y que los formatos electrónicos se queden en los discos, cuando no se pierdan.

Una Administración sin papel, y sin planos, se encontrará con una fuerte resistencia al cambio derivados simplemente de la facilidad de uso del papel frente al monitor y el ratón. Resistencia que deberá verse compensada por beneficios que el papel no ofrece: posibilidad de superponer planos con transparencias, utilidades de medición de longitudes y áreas, nuevas técnicas de análisis espacial, notas flotantes…

En los Promotores y Redactores de Instrumentos

Los redactores de Instrumentos utilizan todos sistemas informáticos para generar sus proyectos, en realidad para ellos producir papel es costoso. Por tanto la resistencia al cambio vendrá impuesta por la exigencia de normalización de los contenidos y sobre todo de las herramientas disponibles para generarlos.

El mercado de software compite por crear herramientas cada vez más sofisticadas que faciliten al máximo los trabajos, la necesidad de que los redactores se tengan que ajustar, al menos para los contenidos que forman parte de los Inventarios, al uso de las herramientas de edición del Registro puede suponer un inconveniente.

El Registro Urbano es una herramienta colaborativa, la responsabilidad de crear y mantener información espacial se distribuye entre todos los que transforman el territorio, a cambio de esa colaboración y de los inconvenientes que pueda producir el ajuste a un entorno de edición cerrado, los promotores y redactores deben percibir ventajas: económicas al prescindir del papel o incluso de herramientas de software costosas y funcionales al mejorar su interacción con la Administración y la duración de los plazos.

En los Ciudadanos y Consumidores de información

Los ciudadanos y consumidores de la información no han tenido un acceso sencillo a la información territorial, los mapas y planos de papel no son reproducibles de forma sencilla y barata. Hasta que no se ha popularizado la fotografía aérea global y la navegación por GPS han vivido al margen de los planos. Pero el cambio ha sido fugaz, en apenas diez años el consumo de información territorial ha pasado a ser universal e imprescindible en la vida diaria.

El Registro trata de construir un sistema de información que refleje la realidad día a día, que no esté supeditado a la exploración fotogramétrica periódica y que sea absolutamente fiable porque está avalada por la Administración pública responsable del control territorial.

La disponibilidad de información territorial fiable y constante será fundamental para proporcionar un soporte, un esqueleto sobre el que aposentar la información de la ciudad. Los objetos territoriales contenidos en el Registro pueden adquirir ese papel de referencia espacial, de forma que sirvan como centros de información urbana de toda índole, de forma similar al papel que actualmente cumple el nombre de calle y el número de portal, que sirven como herramienta básica de geolocalización.

En este aspecto es esencial el enfoque que se realiza en este blog sobre los “Servicios de Ubicación”, donde se plantean nuevas formas de acceso y referencia a los objetos que están en el ámbito urbano y que son la base para que el ciudadano adquiera un papel activo en la gestión urbana no solo como consumidor de datos sino también como proveedor de datos.

6) Contenido

Instrumentos

La acción transformadora sobre el territorio se propone mediante diversos tipos de Instrumentos, normalmente son los Planes y los Proyectos, adicionalmente existen otros Instrumentos que pueden alterar el territorio: órdenes o decretos, sentencias judiciales… y que actúan contra los Inventarios mediante Operaciones:

La dinámica de los elementos del Registro se controla mediante la anotación de los efectos que los Actos administrativos de su Expediente de tramitación provocan sobre ellos:

Estableciendo una secuencia de Instrumentos – Actos que determina el control del proceso de transformación territorial:

En el Registro los Instrumentos se agrupan en tres grandes bloques:

• Instrumentos de Inventario: contenedores de los objetos territoriales finales
• Instrumentos de Base: contenedores de objetos territoriales normalizados
• Instrumentos Operadores: contenedores de objetos transaccionales agrupados en tres tipos, de Planeamiento, de Gestión y de Ejecución.

1) Instrumentos de Inventario

Los Inventarios son Instrumentos contenedores de objetos materiales o inmateriales, superficiales, volados o subterráneos, futuros, existentes o históricos, que soporta el territorio y que sirven a la función urbana.

En el Inventario cada objeto está ligado a su propio historial que informa del momento de su inclusión en el Inventario, de las distintas vicisitudes que haya sufrido a lo largo del tiempo y en su caso del apunte de su baja que lo convierte en un objeto histórico. En otros casos serán objetos que nunca alcanzaron el estatus de vigentes por pertenecer a versiones provisionales de un Instrumento o a Instrumentos nunca aprobados definitivamente

Los Inventarios son los Instrumentos sobre los que operan los Instrumentos Operadores. El Registro contiene al menos un Inventario para cada uno de los tres grandes grupos de Instrumentos:

1. De Ordenación, que contiene todos los elementos de Ordenación
2. De Derechos, que contiene todos los derechos reales que afectan al territorio
3. De Ejecución, que contiene todos los objetos constructivos y los elementos de urbanización

Porqué son necesarios

La descripción de la ciudad tradicionalmente se ha construido sobre soportes cartográficos de papel o digitales obtenidos por sensores ópticos o de radar remotos, bien utilizando directamente sus fotografías o bien vectorizando por fotointerpretación y corrección de campo.

Sobre esa base cartográfica se representan los diferentes componentes urbanos propios de cada sistema de información (el catastro, el urbanismo, las infraestructuras…). La transición de los sistemas de papel a los digitales ha facilitado mucho el trabajo, la precisión y la calidad final del resultado pero no ha alterado de forma sustancial la metodología de trabajo ni ha aportado productos nuevos.

Hasta ahora estos soportes han servido de forma adecuada para diseñar la ciudad y controlar sus aspectos básicos, pero con la aparición de nuevos sistemas de información geográfica baratos y eficientes, de nuevos estándares GIS abiertos, de la universalización del uso de los sistemas GPS y con la demostración de las enormes posibilidades de la difusión de información geográfica por internet, los sistemas de información territorial han tenido que salir del entorno de las oficinas técnicas y de su alcance reducido a la producción de proyectos, para convertirse en una herramienta de uso generalizado a la que se demandan prestaciones y contenidos cada día más sofisticados, tanto desde las instituciones como desde el mundo empresarial o los ciudadanos.

Esta presión está provocando una crisis sobre los modos de adquisición de la información territorial, sobre los sistemas de tratamiento y verificación, sobre los sistemas de almacenamiento y, muy especialmente, sobre los sistemas de publicación y acceso a la información. Crisis que se enfoca a nivel institucional mediante el desarrollo de Infraestructuras de Datos Espaciales, un gran paso adelante para compartir información geográfica, pero que debe aún evolucionar hacia un sistema de sistemas que garantice el adecuado nivel de integración y actualización y que asegure su utilidad pública y empresarial en competencia con las plataformas comerciales de mapas tales como Google Maps o Bing Maps, que están consiguiendo el objetivo de producir una versión virtual del mundo real accesible desde internet, extraordinariamente útil como soporte para decisiones de negocio.

El talón de Aquiles para ambos enfoques es que para alimentar estas plataformas de mapas, tanto públicas como privadas, actualmente sólo hay tres modos de adquisición de información:

1. Por fotointerpretación: es sin duda el método más utilizado, que además se ve favorecido por el constante incremento de las resolución de las imágenes de satélite, la reducción de su coste, la accesibilidad a grandes volúmenes de imágenes y la mejora de la sensibilidad y del espectro de los sensores. Tiene en su contra que es necesariamente el resultado de una “interpretación” de la realidad fotográfica por una persona. En todo caso su velocidad de actualización está limitada a campañas que se miden en años. Y sólo es capaz de producir datos de estructuras superficiales visibles.
2. Por trabajo de campo: normalmente complementario del anterior, aunque necesariamente limitado a la verificación de aspectos puntuales por su enorme coste e ineficiencia.
3. Mediante la reutilización de los proyectos digitales: su objetivo es tratar los proyectos de planificación, gestión, urbanización y edificación como fuentes de información con lo que se facilita de forma extraordinaria la sincronización entre el mundo real y el mundo virtual, aunque exige un enorme esfuerzo de normalización y de gestión del cambio entre los profesionales y la Administración pública. Permite la gestión de todas las estructuras territoriales y no únicamente de las visibles y superficiales lo que implica que necesariamente será el sistema futuro para construir la información territorial, dejando los sistemas basados en sensores como sistemas de apoyo y verificación.

El objetivo del Registro Urbano y sus Inventarios es precisamente construir una solución basada en el tercer método de adquisición de datos. Un método donde prima la colaboración producto de la comunicación: los flujos de información en la era internet se han modificado de forma espectacular. El trabajo colaborativo produce un efecto multiplicativo sobre la información disponible que hace rápidamente obsoleta cualquier otra técnica de recopilar y distribuir información masiva. Se ha pasado rápidamente de compartir páginas de información exclusivamente html a compartir información geográfica y de toda clase. Sin embargo aprovechar eficientemente la capacidad del estamento técnico de la ciudad para generar información territorial “buena” es nuestro reto.

Y ese esfuerzo se justifica porque la Administración territorial necesita disponer de un Sistema de control territorial geográfico:

• Para planificar y tomar decisiones
• Para controlar el desarrollo y la transformación
• Como soporte de la monitorización territorial y del big data
• Como acceso público al territorio: geoLocalización, geoMarketing, geoTurismo, realidad aumentada…
• Para asumir el protagonismo que le corresponde como gestor territorial por ser la fuente básica de información geográfica, antes de que sea completamente relegada por las grandes empresas de información geográfica como Google, o por los sistemas colaborativos descontrolados como Open Street Map o Maze.

Cuántos Inventarios debe haber

El número de Inventarios que contiene el Registro Urbano se determina en virtud de dos características:

• El ámbito: cada ámbito geográfico asignado a una competencia administrativa determina un conjunto de Inventarios propio. Si el Registro contiene distintos municipios, provincias o regiones, cada uno de ellos forma sus propios Inventarios.
• La Interoperabilidad: formarán Inventarios separados todos los instrumentos que no puedan operar entre sí. En el nivel más primario un proyecto de Edificación no puede alterar un Derecho de Dominio, puede operar contra otros objetos de Edificación. Por tanto necesariamente los Derechos de Dominio y los Edificios están en Inventarios separados.

Este concepto determina que los Inventarios, al menos en un primer nivel, estén formados por los tres conjuntos antes mencionados: Planeamiento, Gestión y Ejecución.

Así organizados no deberían existir conflictos, aunque pueden llegar a presentarse cuando Instrumentos territoriales intenten operar directamente contra Instrumentos municipales. Situación que el Registro Urbano no permite y que debe resolverse mediante nuevos Instrumentos o Modificaciones de Instrumentos.

Puede además presentarse la necesidad de que en el ámbito regional o supramunicipal alguno de los Inventarios se desdoble atendiendo a sus muy diferentes propósitos, lo que determine que nunca lleguen a operar entre sí. Tal es el caso de las distintas planificaciones sectoriales.

Sin que sea imprescindible, los Inventarios de Planeamiento pueden llegar a duplicarse cuando se suceden distintas etapas de Planeamiento, en las que un Plan General sustituye de forma completa la etapa de Planeamiento anterior, sin menoscabo de que los Instrumentos puedan “rescatar” o incorporar elementos de Inventarios históricos.

No todos los ámbitos son susceptibles de contener los tres tipos de Inventario, serán los ámbitos locales donde coexistan los tres, ya que los Inventarios de Gestión y Ejecución, de competencia exclusivamente municipal, no se encontrarán en ámbitos supramunicipales, salvo por delegación expresa del municipio.

Como resultado un determinado Registro Urbano, en función de su alcance geográfico, puede llegar a contener múltiples Inventarios.

Los Inventarios, a los efectos del modelo de datos del Registro, son como otro Instrumento más, con la misma estructura y contenido que los Instrumentos que operan contra él. En la imagen siguiente se observa un ejemplo de Registro Urbano donde se observa como los Inventarios forman un conjunto unido con todos los demás Instrumentos.

a) El Inventario de Ordenación

Contiene todos los objetos de ordenación que determinan el modelo territorial definido por los Instrumentos de planeamiento.

Los objetos de ordenación se corresponden habitualmente con polígonos o geometrías cerradas delimitados por los Instrumentos con diferentes propósitos muy ligados a la formulación legislativa de cada territorio, aunque pueden también configurarse como líneas o puntos, en todo caso este tipo de geometrías no parecen muy aplicables a la ordenación, que está muy ligada a porciones de suelo y que suelen ser restos producto de la baja calidad de los sistemas tradicionales de representación de la ordenación.

El Registro no predetermina cuáles deben ser esos propósitos, por ejemplo en España, aunque el marco legislativo es muy variado y propio de cada Comunidad, lo normal es que los Instrumentos Clasifiquen, Califiquen, Protejan, Sectoricen, Programen… Sin menoscabo de que alguna legislación regional amplíe o redenomine esta relación. Es más, el Registro puede ser aplicado en otros países donde los objetos de Planeamiento tengan propósitos muy diferentes.

Para conseguir esta flexibilidad el Registro traslada a los propios Instrumentos la responsabilidad de establecer el propósito de cada objeto que ellos aporten al Inventario. Aunque en aras de la simplificación y normalización lo que se propone por el Registro como más conveniente es establecer un Instrumento Base de Planeamiento que determine el mínimo común denominador para todo su ámbito de aplicación. Como más adelante se verá los demás Instrumentos del mismo ámbito podrán reutilizar esas definiciones de tipos de objeto para tipificar los suyos.

Como se indicó previamente el Inventario de Planeamiento puede ser único o estar sujeto a una dinámica propia, distinta de los demás Inventarios, determinada por la renovación total del planeamiento. En el ámbito municipal las Revisiones de Planes Generales suponen una sustitución completa de los ámbitos de ordenación vigentes por otros nuevos. En el Registro denominamos Etapa a cada uno de estos intervalos de Planeamiento. Las Etapas suelen tener una duración mínima de 5 a 10 años y el Registro puede mantener un Inventario de Planeamiento propio para cada Etapa, de forma que la historia urbanística quede asociada a Etapas.

Como más adelante se verá, en la mecánica de operación entre Instrumentos, los Inventarios de las etapas más modernas “Sustituyen” a los anteriores, aunque las Revisiones de Plan General pueden rescatar contenidos de ordenación del Inventario de la Etapa anterior mediante operaciones de “Incorporación”.

b) El Inventario de Derechos

Contiene todos los derechos y deberes existentes sobre el territorio, es por tanto un Registro de Derechos. En este aspecto el Registro Urbano aparentemente entra en conflicto con dos Registros ya existentes en España: el Registro de la Propiedad y el Catastro, y ciertamente parece haber un solape funcional, pero es únicamente aparente:

El Catastro únicamente atiende a la exacción de un impuesto sobre derechos de dominio. El Catastro determina su valor inmobiliario, aplica un índice de impuesto y ejecuta el cobro contra un sujeto pasivo, el “titular” del impuesto, su función es meramente fiscal y no presupone que el “titular fiscal” sea el titular real del inmueble.

Por otra parte el Registro de la Propiedad tiene como papel asegurar ante terceros la titularidad real del inmueble, por tanto es vital para asegurar el tráfico jurídico, a pesar de que su actual carácter voluntario y la descripción literal de las fincas introducen no pocos inconvenientes en el sistema. Además el Registro de la Propiedad siempre ha intentado que accedan al Registro cuantas situaciones puedan afectar a un derecho de dominio, incluso las derivadas del planeamiento urbanístico.

Entendemos que el Catastro y el Registro de la Propiedad son instituciones complementarias del Inventario de Derechos, que se configura como una pieza básicamente municipal, colaborador de ambas instituciones puesto que todas las alteraciones sobre el dominio del suelo que configuran el Parcelario son objeto de aprobación previa por el Ayuntamiento, e independientemente de su enfoque fiscal determinado por el Catastro o de su correcta calificación jurídica determinada por el Registro de la Propiedad, deben ser previamente correctas dentro del marco urbanístico local.

Dado que el Registro Urbano, en esa cadena de complementariedad, es el primero que actúa, puede proporcionar un sustrato geográfico e informativo correcto y colaborativo a las otras dos: enviando las actualizaciones a Catastro (en su formato digital propio) e intercalándose en la cadena Notario-Registro (una vez que se hayan definido finalmente los títulos reparcelatorios digitales). Actualizaciones que podrán ser emitidas por el Registro Urbano garantizando su calidad geométrica e informativa, avalados por la aprobación municipal, extendiendo de alguna forma el actual convenio Municipio-Catastro al Notariado y al Registro de la Propiedad. Otra cosa serán las modificaciones que hubiere lugar a hacer en caso de disconformidad de unos u otros con ese título remitido.

Al igual que en el Inventario de Planeamiento, cada objeto del Inventario de Derechos se adscribe a un propósito diferente, podrá ser cualquier tipo de derecho, aunque lo habitual es que se corresponda con aquéllos que tienen un efecto urbanístico más marcado: Dominio, Uso o Actividad, Tanteo, Retracto, Vado, Superficie, Censo, Concesión administrativa… Aunque puedan extenderse al Usufructo, Hipoteca, Enfiteusis o cualquier otro definido por el Instrumento Base o algún otro Instrumento y que tenga importancia urbanística o para la gestión del Patrimonio Público de Suelo.

También podrán ser deberes urbanos como los de conservación de edificios catalogados o los asumidos por las Entidades Urbanísticas Colaboradoras de Conservación.

Por supuesto también podrá adaptarse a la legislación de otros países sobre derechos reales.

Este Inventario de Derechos asumirá además las funciones actualmente destinadas a los Registros de Derechos de Tanteo y Retracto, a los Registros de Transferencias de Aprovechamiento, a los Registros de Solares y Terrenos sin urbanizar y al Inventario del Patrimonio Municipal de Suelo.

c) El Inventario de Ejecución

Contiene todos los objetos físicos que forman el territorio urbano y que son objeto de autorización e inspección públicas. En este caso el catálogo de tipos de objeto candidatos a formar el Inventario es muy extenso ya que abarca los elementos de las redes abactecimieno, saneamiento, electricas, de riego, de control del tráfico, de alumbrado… Y es un conjunto abierto, ya que la complejidad de la ciudad es creciente.

Este Inventario de Ejecución asumirá además las funciones actualmente destinadas a las Encuestas de Infraestructuras y Equipamientos de las Entidades Locales.

2) Los Instrumentos Base

Son Instrumentos que proporcionan un sustrato común de contenido para todos los Instrumentos Operadores.

La normalización de los Instrumentos es una necesidad ineludible, quizá haya sido más aguda en el mundo del Planeamiento, donde la libertad de formulación de los planes ha conducido a la heterogeneidad y la polisemia, que en los instrumentos de Gestión, donde el sustrato jurídico ha exigido un vocabulario ajustado, o que en los Instrumentos de Ejecución, donde las normas técnicas y la claridad presupuestaria se han encargado de normalizarlos.

En todo caso, la flexibilidad del Registro Urbano para que los Instrumentos definan y describan objetos propios, se contrarresta con el Instrumento Base, que intenta ofrecer a todos ellos el conjunto mínimo y suficiente de descriptores y tipos de objetos para cumplir sus fines.

El contenido de los Instrumentos Base se pone a disposición de los demás Instrumentos mediante el mecanismo de Herencia a través de su Inventario correspondiente. La primera operación que se realiza cada vez que se crea un nuevo Inventario es la aportación del contenido de su Instrumento Base, de forma que a partir de ese momento queda a disposición de todos los Instrumentos que operen contra ese Inventario.

Habitualmente el contenido del Instrumento Base es el producto de la Legislación específica, de Normas Técnicas nacionales, de Instrucciones Técnicas regionales o de los usos y costumbres habituales en la redacción de los Instrumentos.

El Instrumento Base se concibe en el Inventario de una forma muy estable. Ello quiere decir que no es frecuente que se modifique y que en todo caso esos cambios son incrementales, ya que una vez que un Instrumento ha utilizado de forma efectiva una determinación heredada de su Base, esa Determinación no podrá ser alterada ni por supuesto eliminada del Instrumento Base, al menos mientras otros Instrumentos sigan haciendo referencia a ella.

Por eso decimos que es preciso mantener la “Integridad referencial” entre el Instrumento Base y los Instrumentos que lo utilizan.

3) Los Instrumentos Operadores

Son los Instrumentos encargados de mantener actualizados los Inventarios mediante Operaciones transaccionales, corresponden a los planes y proyectos que determinan la efectiva transformación territorial. Se agrupan en tres grandes bloques:

a) Bloque de Planeamiento

El planeamiento urbanístico se concreta en “Instrumentos de Ordenación” o abreviadamente en “Planes”, definidos en el Título III Capítulo I del Texto Refundido de la Ley del Suelo. Todos ellos se integrarán en el Registro y se pueden relacionar sinópticamente en dos grupos:

• Los Planes que ordenan un ámbito territorial básico: la región, la provincia y el municipio.
  • Directrices de Ordenación territorial
  • Planes de Ordenamiento Territorial.
  • Planes Territoriales Sectoriales: Agroforestales, Ordenación de cauces, Carreteras, Energía eólica, Red ferroviaria, Zonas húmedas, Ordenación del Litoral, Infraestructuras de Residuos…
  • Planes Generales: instrumentos de ordenación integral a escala municipal, pueden tener planes de carácter Complementario.
  • Normas Urbanísticas y Normas Subsidiarias: se aplican en ausencia de Planes Generales en el ámbito provincial y municipal.
  • Delimitaciones de Suelo Urbano: en ausencia de Plan General, contienen una ordenación simplificada del ámbito municipal.
  • Planes de Ordenación Intermunicipal: según la definición de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, es el instrumento tiene por objeto establecer la ordenación de áreas concretas, integradas por terrenos situados en dos o más términos municipales colindantes, que deban ser objeto de una actuación urbanística unitaria. Es decir, implanta la ordenación de ámbitos concretos pertenecientes a más de un municipio.
• Los Planes que desarrollan, concretan o detallan ámbitos territoriales definidos por alguno de los planes anteriores.
  • Programas de Actuación Urbanística: contienen la ordenación de terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado
  • Planes Parciales: contienen la ordenación detallada de una parte del suelo urbanizable desarrollando al Plan General o las Normas Subsidiarias en el suelo urbanizable programado, o al Programa de Actuación Urbanística en el suelo urbanizable no programado.
  • Planes de Sectorización: tiene por objeto el cambio de categoría de terrenos de suelo urbanizable no sectorizado a suelo urbanizable sectorizado
  • Planes Especiales: se dividen en diferentes clases en función del Plan al que desarrollan y de su objeto:
    • Desarrollo de Planes Territoriales: de Infraestructuras, de Ordenación de Conjuntos Histórico-Artísticos.
    • Desarrollo de Planes Generales o Normas Subsidiarias y Complementarias: de Comunicaciones, de Reforma Interior, de Protección, de Mejora, de Saneamiento o Abastecimiento…
    • Estudios de Detalle: tienen por objeto completar o adaptar determinaciones de los Planes Generales o de los Planes Parciales.
    • Catálogos: tienen por objeto complementar las determinaciones de los instrumentos de planeamiento relativas a la conservación, protección o mejora del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico.

Todos los instrumentos anteriores están sujetos a Modificación Puntual que serán consideradas como instrumentos en sí mismos.

Además el Registro contendrá aquellos otros instrumentos que sin ser estrictamente de planeamiento sí pueden afectar a su vigencia o a su contenido: Órdenes, Decretos o Sentencias.

En los casos en que la aprobación definitiva de un instrumento haya quedado afectada al cumplimiento de condiciones, el instrumento, en su parte vigente, entrará a formar parte del Registro y será objeto de refundido y de publicación. La aportación y aprobación posterior de las condiciones exigidas será considerada como una modificación puntual del plan con el carácter de Cumplimiento de Condiciones.

b) Bloque de Gestión

Las operaciones sobre los derechos objeto del Inventario de Derechos se concretan en los proyectos de:

• Proyectos de Delimitación de Sectores o Ámbitos
• Proyectos de Compensación
• Proyectos de Parcelación y Reparcelación
• Proyectos de Expropiación
• Proyectos de Segregación
• Proyectos de Agrupación
• Transferencias de Aprovechamiento
• Expedientes de Distribución de Cargas
• Convenios Urbanísticos
• Cesiones de suelo Público, gratuitas y onerosas
• Derechos de Superficie
• Reserva de Terrenos de posible adquisición para ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo
• Ponencias de Valor con los Módulos Básicos de Construcción, los Módulos Básicos de Repercusión y los Valores de Repercusión y Unitarios en polígono, en zona y en parcela.
• Licencias de Actividad, Ocupación o Funcionamiento
• Licencias de Vado de vehículos
• Licencias de ocupación temporal de la vía pública
• Licencias de publicidad exterior

c) Bloque de Ejecución

Corresponden a todos los proyecto técnicos que definen de modo completo las obras o instalaciones a realizar, de forma que lo proyectado puede ser directamente ejecutado mediante la correcta interpretación y aplicación de sus especificaciones.

Según su objeto, se incluyen en algunas de las siguientes clases:

• Proyectos de Urbanización
• Proyectos de Obras de Urbanización
• Proyectos de Obras en la Edificación
• Proyectos de Nueva Edificación
• Proyectos de Demolición
• Proyectos de Obras civiles singulares
• Proyectos de Actuaciones estables o provisionales
• Proyectos de Instalación de Actividades
• Proyectos de Instalaciones
• Proyectos de Modificación del uso

Contenido formal

Todo Instrumento cuando se inscribe en el Registro se cualifica mediante un conjunto de datos, fijos de cualquier tipo de Instrumento, que sirven para identificarlo unívocamente, situarlo en su ámbito geográfico y tipificarlo. Así como establecer su forma de operación con su Inventario:

• Actualización: es la operación habitual que todo Instrumento Operador efectúa contra su Inventario.
• Sustitución: es la que efectúa un Inventario contra otro al cambiar de Etapa
• No Procede: cuando el Instrumento no actúa contra otro Inventario, es propia de los Instrumentos Base.

Versiones de tramitación

Durante los procesos administrativos de autorización y control es habitual que los Instrumentos Operadores sufran cambios, en unos casos como exigencia para su aprobación, en otros casos como adecuación a la realidad ejecutada.

El Registro Urbano inscribe cada una de estas versiones del Instrumento como una Versión. El número de Versiones anotado para cada Instrumento no es fijo, dependerá del número de cambios que ese Instrumento haya sufrido a lo largo de su tramitación y ejecución.

Las Versiones siempre son Integrales, es decir contienen la totalidad del Instrumento. Ello implica que en la sucesión temporal de versiones, la última sustituye completamente a la anterior.

Cada  versión dispone de un dato de Situación que establece el carácter de la versión en la secuencia y sus efectos sobre el Inventario. Se debe tener en cuenta que una nueva Versión que afecte al Inventario lo primero que hace es revertir los cambios que haya efectuado la Versión anterior, antes de efectuar los suyos. Hay dos Tipos de Versión:

• Transitoria: corresponde a una Versión intermedia, que no cierra la secuencia de Versiones.
• Final: corresponde a una Versión que cierra la secuencia de Versiones. En este caso el Instrumento queda cerrado.

También disponen de un dato de Estado que es vital para asegurar el buen funcionamiento del Registro. Se modifica por el Administrador del Registro a medida que la Versión se tramita:

• Sin Encargar: la Versión se ha dado de alta en el Registro pero aún no se ha nombrado a su Redactor.
• En Redacción: la Versión ya dispone de Redactor y se inicia el período de redacción.
• En Validación: la Versión está entregada al Registro y en proceso de verificación de su contenido formal. Si el proceso de validación encuentra defectos se devuelve al estado de “En Redacción” previo informe de Disconformidades para ser corregida por el redactor.
• En Tramitación: la Versión ha sido aprobada formalmente por el Registro y remitida al proceso tramitador como documento técnicamente aceptable. Si el proceso de tramitación encuentra defectos subsanables se devuelve al estado de “En Redacción” previo informe para ser corregida por el redactor.
• Archivada: la Versión ha sido rechazada por el proceso tramitador por entender que tiene defectos no subsanables o no se ajusta a los requisitos. Revertirá las alteraciones hechas en el Inventario por la Versión anterior y no efectuará ninguna otra alteración.
• Aprobada: la Versión ha sido aprobada por el proceso tramitador y tiene efectos sobre el Inventario, si es del tipo Transitoria éstos deben considerarse provisionales y los elementos a los que afecte en el Inventario quedarán bloqueados para otros Instrumentos hasta que este Instrumento se finalice, si es del tipo Final los cambios serán definitivos y los elementos alterados quedan liberados para ser afectados por otros Instrumentos futuros.

Datos operativos

Además toda Versión de Instrumento contiene cinco tipos de datos que serán objeto de explicación detallada en los siguientes apartados:

• Entidades: cualquiera de los objetos materiales o inmateriales que el Registro Urbano controla sobre el territorio. Por ejemplo un “Sector”.
• Determinaciones: atributos que sirven para describir la función y contenido informativo de cada Entidad. Por ejemplo la “Superficie edificable”.
• Casos: contenido concreto de una Determinación en una Entidad, por ejemplo “25.000 m²”.
• Operaciones: acciones que un Plan efectúa sobre su Inventario.

a) Entidades

Se define Entidad como cualquiera de los objetos materiales o inmateriales que el Registro Urbano controla sobre el territorio y que son aportados por los Instrumentos. Todo Instrumento aporta un conjunto estructurado jerárquicamente de Entidades, compuesto como mínimo por la Entidad que identifica la porción del espacio geográfico donde ese Instrumento actúa. En virtud de la operativa del Registro todos estos conjuntos de Entidades aportadas se compilan en el Instrumento de Inventario correspondiente, incluidas las que aporte el Instrumento Base.

La información contenida en las Entidades se agrupa en dos tipos:

• Datos Fijos: corresponden a los asignados por el sistema y que contiene toda Entidad sea cual sea su función y contenido e independientemente del Instrumento que la defina. Pueden ser datos alfanuméricos o geométricos

• Datos Variables: corresponde a los aplicados a la Entidad para su descripción y que están adaptados a su función y a las circunstancias propias del Instrumento que la define. Se establecen mediante la asignación de Determinaciones, Casos y Datos.

Los Instrumentos cuando establecen su contenido de Entidades tienen dos estrategias posibles:

1. Crear las Entidades con el contenido que a juicio de su redactor mejor sirva a los objetivos del Instrumento sin tener en cuenta los modelos preexistentes en el Inventario. Modelos que pueden provenir de los Instrumentos Base o de los Instrumentos Operadores ya incluidos en el Inventario y en estado de Vigentes. Esta opción suele utilizarse en los Instrumentos de Planeamiento poco o nada normalizados.
2. Crear las Entidades utilizando como modelos preexistentes en el Inventario. Esta opción suele utilizarse en los Instrumentos de Gestión y Ejecución, más simples o normalizados. Incluso puede que en un Registro sea obligatorio reutilizar las Entidades del Instrumento Base. En estos casos el redactor simplemente se limita a marcar la Entidad que utilizará de base y aplicar los datos y geometrías específicas de su nueva Entidad.

b) Determinaciones

Se entiende por Determinación cualquiera de los atributos utilizados para cualificar una Entidad. Como se indicó previamente, Determinaciones forman las “Columnas” de una especie de tabla en la que todo Instrumento indica el contenido informativo de sus Entidades.

La colección estructurada jerárquicamente de las Determinaciones establecido por un Instrumento se denomina “Diccionario de Determinaciones” y en virtud de la operativa del Registro todas ellas se compilan en el Diccionario del Inventario correspondiente.

En un sistema GIS estándar, los atributos de una entidad gráfica están determinados por la estructura de su tabla asociada, de forma que distribuye el mundo en clases o “Capas” de objetos con propiedades fijas:

En el Registro Urbano esos atributos o “Determinaciones” los puede definir: cada Instrumento, algunos de los Instrumentos que le preceden o su Instrumento Base. De esta forma adquiere una enorme flexibilidad para describir de forma completa cualquier entidad territorial.

Esta flexibilidad tiene ventajas e inconvenientes:

• Tiene ventajas porque permite que los Instrumentos no tengan que utilizar un corsé de datos que impida enriquecer el contenido de datos de sus Entidades. Los sistemas informáticos tienden a establecer marcos rígidos para describir las cosas, marcos que en muchas ocasiones no encajan completamente en la realidad porque se diseñan para la mayoría de los casos, pero siempre dejan fuera los casos especiales. El Registro Urbano trata de evitar ese inconveniente dando a los Instrumentos la posibilidad de definir y utilizar sus propias Determinaciones.
• Tiene inconvenientes porque la libertad puede ser mal utilizada, existe el peligro de la polisemia, el nombrar a la misma cosa de formas distintas y además esta libertad dificulta la explotación de los datos porque siempre es más fácil buscar cuando todo se llama de la misma forma.

Un aspecto fundamental del Registro Urbano corresponde a los mecanismos de herencia de Determinaciones.

Todo Instrumento cuando define su contenido tiene dos estrategias posibles:

1. Crear un Diccionario de Determinaciones propio cuando ninguna de las Determinaciones existentes en el Inventario se ajusta a sus requisitos. Determinaciones que pueden provenir de los Instrumentos Base o de los Instrumentos Operadores ya incluidos en el Inventario y en estado de Vigentes. Esta opción suele utilizarse en los Instrumentos de Planeamiento poco o nada normalizados.
2. Reutilizar las Determinaciones preexistentes en el Inventario. Esta opción suele utilizarse en los Instrumentos de Gestión y Ejecución, más simples o normalizados. Incluso puede que en un Registro sea obligatorio reutilizar las Determinaciones del Instrumento Base. En estos casos el redactor simplemente se limita a señalar la Determinación a asignar a su Entidad y establecer su expresión según el Método que tenga asignado.

c) Casos y Datos

Contienen la información concreta que cada Determinación aporta en una Entidad. Se organiza en Casos que contienen una versión más o menos diferente de todo el contenido informativo de la Entidad. Esta característica es importante en los Inventarios de Planeamiento, de carácter propositivo, en los que los elementos territoriales aún no existen realmente y por tanto el Instrumento tiene plena libertad para proponer Casos distintos. Por el contrario en los Inventarios que describen elementos materiales o jurídicamente precisos lo conveniente y normal es que cada uno tenga un único Caso.

La información forma una tabla de datos como la que se presenta en la imagen.

d) Operaciones

El mantenimiento actualizado de los Inventarios se obtiene considerando los Instrumentos como transacciones que los alteran mediante Operaciones. Por tanto la Operación es la pieza básica que aporta a los Instrumentos su carácter transaccional y siempre se efectúa entre un Instrumento operador contra su Inventario.

Todos los elementos del Inventario son susceptibles de ser creados, alterados o suprimidos mediante Operaciones específicas, por tanto se clasifican en función del elemento al que afectan: de Determinaciones y de Entidades. Todas las operaciones dejan su traza en el historial de los elementos afectados:

• Fecha de la operación
• Instrumento operador
• Identificador de la Operación
• Resultados de la operación

Tipos:

• Aportación: Añade una nueva Determinación o Entidad al Inventario. La aportación efectúa una copia que pasa a ser propiedad del Inventario operado.

• Modificación: Altera el contenido de una Determinación o Entidad existente en el Inventario por el contenido de la Determinación o Entidad operadora.

• Eliminación: Elimina la Determinación o Entidad afectada por la operación.

Ejecución

Las Operaciones son ejecutadas por el motor transaccional del Registro, como se indica más adelante en el apartado de Refundido.

La ejecución puede realizarse en dos entornos:

Entorno de pruebas. En este entorno el operador puede seleccionar una o varias operaciones y ejecutarlas en un entorno que permite visualizar sus resultados sin afectar al Inventario ni al historial de los elementos involucrados.

La orden de ejecución produce un informe de resultados que indica las operaciones efectuadas con éxito o los problemas y restricciones que han impedido su ejecución.

Como se indicó previamente el orden de precedencia en que se ejecutarán las operaciones determina el éxito del resultado final cuando el Instrumento operador define varias, dado que en ocasiones los resultados pueden no ser coherentes si no se ejecutan en un orden determinado. Por tanto el entorno de Pruebas es muy importante en dos momentos:

1. 1. En tiempo de edición: de forma que el redactor del instrumento pueda visualizar en línea el resultado de sus propuestas sobre el Inventario
   2. En tiempo de tramitación: de forma que el técnico encargado de su revisión pueda verificar que el resultado se ajusta a los requisitos técnicos y jurídicos que comporte.

Entorno real. En este entorno el operador del Registro efectúa las operaciones contra el Inventario operado en modo real. De forma que cuando aprueba el resultado las modificaciones serán inmediatamente visibles en la publicación por Internet del Registro.

La ejecución de las operaciones en este entorno real se puede retrotraer en todo momento siempre y cuando se efectúe una vuelta atrás ordenada y completa que asegure el mantenimiento de la consistencia de los datos del Inventario.

Estas operaciones de vuelta atrás pueden quedar consignadas en el historial de cada elemento.

La permanencia en el Registro de todos los Instrumentos y sus operaciones asegura que en todo momento es posible la reconstrucción de los Inventarios partiendo desde su posición inicial.

7) Publicación de Contenidos

La publicidad del Registro Urbano se efectúa mediante un visor espacial por Internet que consume servicios WEB estándar (SOAP) y servicios de mapas interoperables mediante la creación de servicios OGC, WMS o WFS estándar.

Servicios de consulta

• Servicios de consultas del Registro: proporcionan acceso a los Instrumentos Operadores registrados y sus Versiones, su estado de tramitación y contenido documental. Devuelven una relación de Instrumentos que permite acceder a su contenido y posición espacial. Se accede por dos métodos:
  • Por Consulta de Datos: mediante un formulario de datos que permite establecer el alcance de la consulta.
  • Por Consulta Espacial: indicando un punto geográfico o un polígono.
• Servicios de consultas de los Inventarios: proporcionan acceso a los objetos contenidos en los Inventario, a sus Determinaciones, Entidades y todo su contenido informativo, documental y espacial. Devuelven una relación de Elementos que permite acceder al contenido y, en su caso, a la posición espacial. También se accede por dos métodos:
  • Por Consulta de Datos: mediante un formulario que permite establecer el alcance de la consulta
  • Por Consulta Espacial: indicando un punto geográfico o un polígono.
• Servicios de Geolocalización: proporcionan mecanismos para localizar un punto geográfico por medio de datos de callejero (calle y número), por topónimos, por la referencia catastral o por datos propios del Registro. Cualquier método de consulta que devuelva un punto, una línea o un polígono es susceptible de ser utilizado para navegar espacialmente.

Estos servicios pueden ser proporcionados directamente por el Registro y pueden ser servicios externos del estilo de la Oficina Virtual de Catastro, Google, Bing, OpenStreetMap, Yandex, CartoCiudad o cualquier otro.

• Servicios de Informe: proporcionan informes preconfigurados sobre el contenido de los Inventarios. Devuelven un fichero en formato PDF descargable. Se accede por dos métodos:
  • Desde una Consulta previa: el resultado de cualquiera de los métodos anteriores de consulta de Registro, Inventario o Geolocalización que proporcione un elemento espacial o una referencia espacial sirve para la petición de Informe
  • Por Consulta Espacial: indicando un punto geográfico o un polígono.
• Servicios de Mapas: proporcionan mapas de todas las Entidades contenidas en los Inventarios. Pueden configurarse para proporcionar los mapas en función de criterios múltiples:
  • Grupos de Entidad
  • Estado de Vigencia
  • Contenido de Determinaciones tematizable

Se sirven en usando los sistemas de referencia establecidos para cada país o región. En España se usa el EPSG: 4326 (Coordenadas geográficas en el elipsoide WGS84).

La simbología en que se ofrecen estas capas será la definida por el administrador del Registro de Planeamiento a través de su definición en el formato SLD (Styled Layer Descriptor definido por Open GIS Consortium).

Se configura GoeServer como servidor de mapas WMS/WFS y se utilizan técnicas de preconstrucción y tileado de mapas que permiten la descarga de trabajo del sistema gestor de base de datos y una mayor velocidad en la respuesta a las peticiones de imágenes.

La construcción de estos servicios se efectúa mediante las funciones estándar de Postgres y GoeServer para la definición de Vistas y Capas.

• Servicios de Indicadores Territoriales: proporciona datos sobre el estado del territorio, aplicados a los distintos ámbitos geográficos en los que actúa el Registro, desde los ámbitos básicos de parcela o manzana a los superiores de municipio o región, mediante la aplicación automatizada de fórmulas de cálculo partiendo de los datos básicos de los elementos existentes en cada Inventario. Su ámbito puede abarcar aspectos como:
  • Indicadores de Vulnerabilidad (riesgos naturales, antrópicos, lugares de interés o vulnerabilidad social)
  • Indicadores de Estructura Territorial (Conectividad, Acceso a servicios y espacios libres, Complejidad y Compacidad urbana, Estándares de equipamientos y espacios libres)
  • Indicadores de Servicios Urbanos
  • Indicadores de Consumo de Suelo (Ocupación, Edificabilidad)
  • Indicadores de Demanda de Suelo (análisis de déficits por usos básicos)
  • Indicadores de Sostenibilidad (disponibilidad de recursos básicos, agua, energía, producción primaria, recursos materiales)

Visor espacial

El Registro Urbano aporta un visor espacial estándar, creado sobre tecnología Open Layers y Java. Sin embargo todos sus Servicios son accesibles desde cualquier cliente de Internet capaz de consumir los estándares SOAP, WMS y WFS.

En defecto de otro sistema de consulta corporativo que consuma dichos servicios, este visor proporciona una funcionalidad adecuada a las necesidades de un usuario normal.

Se organiza intentando reservar el máximo de espacio posible para la presentación de datos gráficos, ocupando bandas periféricas menores para la posición de los botones de acción, logos y espacios informativos.

8) Conclusión

La información espacial ha pasado a ser un producto indispensable para la gestión territorial, para el desarrollo de las actividades económicas y para la vida de los ciudadanos. Hay una revolución pendiente sobre cómo van a ser los modos de adquisición y mantenimiento de datos, los modos de almacenamiento y gestión de esos datos y los modos de publicación y explotación, en un entorno de colaboración público-privada, de intenso escrutinio de la gestión pública y del nacimiento del Internet de la cosas y del dialogo máquina-máquina. La Administración Pública tiene la obligación de liderar y controlar ese proceso en su territorio y el Registro Urbano y los Servicios de Ubicación son las herramientas para conseguirlo.