Hace unos días la Xunta de Galicia anunciaba su compromiso de retomar una nueva Ley de Suelo. Uno de sus objetivos es capacitar a la propia Xunta para que elabore planes simplificados («planes básicos») para los 110 ayuntamientos de menos de 5.000 vecinos. Como telón de fondo subyace el problema de que la Ley de 2002 sólo se ha aplicado a la quinta parte de los municipios gallegos.
Es decir que los ritmos de actualización y adaptación de los planes en municipios pequeños son desesperadamente lentos y las medidas que favorezcan el freno al despoblamiento y a la dispersión y la incentivación del suelo rústico como soporte de la actividad económica primaria que vayan ligada a los planes, no pueden ser implementadas.
Los procesos de nueva redacción o actualización de planeamiento municipal en los ámbitos autonómicos o supramunicipales están sujetos a un conjunto de circunstancias adversas:
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Tiempos de tramitación excesivamente largos
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Alto índice de fracasos
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Heterogeneidad en el formato y contenido de los planes
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Excesiva diversificación de modelos y tipologías urbanas
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Dificultades en el control de la ejecución de los trabajos
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Poca transparencia de los procesos
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Falta de eficacia en el gasto por fragmentación de los contratos
Los factores que concurren para llegar a esta situación son los siguientes:
1.1 El método de contratación: los planes se suelen contratar de uno en uno por cada municipio, ello supone que están sujetos a su ritmo político y administrativo: los tiempos de confección de los pliegos y evaluación de las ofertas dilatan considerablemente la duración del proceso. Con este sistema no se pueden plantear la posibilidad de economías de escala. Para su agilización pueden ayudar medidas como:
El traslado por ley de la responsabilidad de contratar desde el municipio al órgano urbanístico regional. Una medida muy complicada pero donde radica la única posibilidad de crear planeamiento masivo.
La contratación por lotes: se considera inevitable que los planes de un conjunto de municipios se contraten en forma de lote, su dimensión estará en función de la capacidad de trabajo de los equipos de planificación que opten a su redacción. Como más adelante se verá, en esta propuesta se ven favorecidos los equipos grandes, capaces de acometer simultáneamente la redacción de decenas de planes y de aplicar técnicas de economía de escala.
La normalización de los pliegos de forma que la redacción y aprobación de estos sea una rutina sencilla y aseguren la calidad de los resultados.
El control: el órgano contratante es preciso que disponga de instrumentos de control que le permitan conocer en todo momento el grado de avance de los trabajos, conocer los riesgos que puedan afectar al desarrollo de los trabajos, disponer de los mecanismos adecuados para que salten las alarmas de riesgo en el momento oportuno y disponer por tanto de los planes de contingencia adecuados para responder con prontitud y eficacia ante tales riesgos.
1.2 La inexistencia de un marco normativo que determine con claridad los contenidos y estructura interna de los planes, la normalización conceptual y de modelos urbanos y la sistematización de la estructura digital de los planes. Es decir la definición de un Plan Básico.
Aunque ya existen notables ejemplos de normalización regional del planeamiento, subsisten problemas que deben resolverse:
Establecer el alcance de la normalización, es decir en que aspectos los planes se deben ajustar a una Instrucción Técnica y cuales quedan a libre disposición del redactor
Avanzar desde las Instrucciones Técnicas que definen formatos de papel y representación a Instrucciones que definen la estructuración digital de la información de los planes.
1.3 La fragmentación entre una amplia diversidad de redactores: sin ánimo de criticar la excelente capacidad técnica de la mayoría de los equipos redactores, es un dato objetivo que su reducida dimensión humana y su necesidad de atender simultáneamente a otros asuntos, porque los planes no son rentables, ralentiza los procesos de diseño y producción.
En general el nivel tecnológico de los equipos redactores es bueno o excelente, ello no quiere decir que el producto se realice más rápidamente o con menos errores ya que los problemas son producto más bien de la falta de una metodología de trabajo adecuada que de la falta de recursos tecnológicos o materiales. Por ello en este ámbito se proponen las siguientes acciones:
Organizar un equipo de trabajo bien jerarquizado y especializado con dedicación exclusiva al proyecto
Establecer el marco tecnológico de trabajo asegurando la productividad y calidad de los trabajos de producción de planes, utilizando con la máxima eficacia posible todos los recursos tecnológicos disponibles.
Establecer un marco metodológico que asegure el cumplimiento de una planificación estricta, planificación que nace de un conocimiento profundo de las tareas a realizar, producto de treinta años de experiencia en redacción de planeamiento.
La generación de información en el mundo del urbanismo está tradicionalmente resuelta mediante métodos artesanales e individualistas muy poco eficientes, el enfoque de este proyecto exige afrontar el trabajo como un sistema productivo industrial basado en la organización, la especialización, el reparto granular del trabajo y el seguimiento dinámico de la planificación que, de forma remota, permita conocer en todo momento el estado de ejecución de cada plan.
1.4 La** falta de sincronización con las legislaturas**: el planeamiento es un producto que se debe producir en el marco temporal de una legislatura, porque en caso contrario el salto de legislatura casi siempre impone cambios de criterio y retrocesos en el los procesos de tramitación.
Las únicas soluciones pasan por una correcta programación de los trabajos de forma que se asegure su conclusión dentro de los cuatro años de legislatura. En el presente documento se plantean que los procesos de tramitación deben tener una duración máxima es de un año, lo que asegura la continuidad del equipo político durante toda la tramitación.
1.5 La falta de implicación del ámbito político municipal: el planeamiento debe ser el producto del liderazgo político, en caso contrario las trabas al proceso seguramente desembocan en el fracaso del proyecto.
Es complicado ofrecer soluciones, en cualquier caso se debe tener en cuenta que no es aconsejable iniciar un proceso de revisión sin el completo apoyo del estamento político del municipio, por ello se aconsejan las siguientes actuaciones:
Asegurar la estabilidad y capacidad operativa del grupo político mayoritario durante todo el proceso de revisión.
Establecer dentro de ese grupo una o dos personas que canalicen la interlocución con el equipo de trabajo y que tengan el suficiente criterio y capacidad de decisión para que sus propuestas puedan ser aceptadas posteriormente por su grupo político sin dilaciones.
Establecer un cronograma preciso y público que establezca claramente en que momentos del proceso la responsabilidad del progreso de los trabajos recae en las decisiones del grupo político, en primer lugar para establecer una cierta “competitividad de eficacia” entre grupos políticos de diferentes municipios y en segundo lugar para evidenciar ante la ciudadanía en quién recae la responsabilidad real de los retrasos. Naturalmente este control se debe realizar con la suficiente sutileza como para que el grupo político no se considere controlado y puesto en evidencia.
1.6 El exceso de protesta social: el proceso de diseño urbanístico es obligatoriamente participativo, si el plan no conecta bien con la realidad social o existe una situación de crispación social o se evidencia falta de transparencia en el proceso, tanto sea por motivos urbanísticos o por otros cualquiera, el plan puede quedar paralizado.
La táctica habitual ha sido intentar ocultar al máximo al ciudadano la naturaleza real del cambio que se plantea. Sin embargo a la larga esta táctica no resuelve, en todo caso agudiza, el problema. En este proyecto se plantea adoptar una estrategia contraria, de máxima publicidad, basada en disponer de un sitio web propio donde se mantiene una agenda pública del plan, con un foro abierto como sistema de transmisión de ideas y opiniones, que proporcione documentación en todas las fases del trabajo y aporte un visor geográfico que facilite la consulta de las propuestas y la interacción permanente con el equipo del plan.
1.7 Los retrasos significativos en la emisión de informes sectoriales o propios de los órganos urbanísticos: la aglomeración de trabajo, el volumen de la información a considerar, la dificultad intrínseca de los temas urbanísticos, la repercusión social del urbanismo y por ende la necesidad de conseguir un informe lo más correcto posible. Todos estos factores contribuyen a complicar y dilatar los procesos.
Hay pocas medidas efectivas que puedan adoptarse, ya que no se está al tanto de las dificultades internas en cada uno de ellos que justifiquen sus plazos. En consecuencia las acciones a tomar son muy limitadas:
Mejorar al máximo la comunicación entre el equipo redactor y los órganos sectoriales desde las primeras etapas de la redacción, de forma que el equipo redactor tenga una catálogo de “buenas prácticas” o de “recomendaciones de diseño” que aseguren que el producto terminado cumple las condiciones establecidas por los órganos sectoriales.
Permitir a los órganos sectoriales un seguimiento remoto de los avances del Plan de forma que puedan, si quieren, verificar el cumplimiento de estas buenas prácticas y recomendaciones, al objeto de que cuando llegue el momento de emitir su informe, el técnico correspondiente no deba enfrentarse necesariamente a la revisión completa del documento.
1.8 La ineficacia de los procesos de producción y tramitación por la fragmentación en equipos diferentes.
No necesariamente un grupo especializado en producir planeamiento debe ser más eficiente que muchos grupos trabajando de forma paralela, lo será en tanto en cuanto atienda a las pautas organizativas y metodológicas antes señaladas. En cualquier caso hay aspectos que pueden mejorar la producción con equipos grandes especializados:
La distribución de pautas y recomendaciones de diseño es siempre más sencilla y eficiente en un grupo grande que en muchos pequeños. Con ello se contribuye a producir planes más homogéneos y ajustados a criterios generales.
En los grupos pequeños es inevitable que sus miembros sean polivalentes y por tanto menos capaces de profundizar y mejorar en cada aspecto del proceso, por el contrario en un grupo grande cada tipo de tarea está asignado a subgrupos especializados capaces de innovar y mejorar de forma continua en su ámbito de trabajo.
La introducción de tecnología específicamente diseñada para producir planeamiento hace posible montar mecanismos de control de calidad en todas las etapas del proceso y llegar a construir planes con “cero errores materiales”.
1.9 La** nula aplicación de las TIC**, por la inexistencia de un marco administrativo que contemple un Registro de Planeamiento Digital capacitado para gestionar de forma digital todo el ciclo de vida de los planes y las operaciones de refundido automatizado.
Como elemento fundamental del modelo, es preciso que exista una Oficina Técnica de Planeamiento (OTP) encargada de contratar, coordinar, validar y tramitar los planes a producir. Esta Oficina puede aprovechar los recursos técnicos de los servicios de urbanismo o planeamiento del órgano competente o ser contratada en todo o en parte a una empresa especializada.
Su filosofía de funcionamiento y objetivos se corresponden en gran medida con las iniciativas ya existentes de colaboración administrativa entre Comunidades y Diputaciones para crear Oficinas Técnicas de Urbanismo como la de Málaga (http://www.malaga.es/areas/servicios/descripcion.asp?cod=29) o la de Cuenca.
Se propone una organización interna diseñada atendiendo a una distribución funcional según el siguiente esquema:
Cada unidad tiene asignada la siguiente función:
Director: establece la estrategia de la Oficina, firma los convenios con las Entidades Locales, mantiene las relaciones necesarias con los organismos sectoriales, resuelve las incidencias y divergencias que se produzcan tanto en el seno del equipo con las EELL.
Coordinación con EELL y Organismos Sectoriales: se encarga de las relaciones con las Entidades Locales, proponiendo los convenios, vigilando su cumplimiento e identificando las alarmas que puedan surgir con cada Entidad Local en contacto permanente con ellas. Asimismo se encarga del contacto con los Organismos Sectoriales a fin de vigilar y agilizar los Informes sectoriales.
Registro de Planeamiento y Publicación: se encarga del control del Registro de Planeamiento, por tanto lleva la responsabilidad de la tramitación de los planes, de su validación informática, de la inscripción y refundido de los planes y de su publicación en los momentos oportunos en función de su situación administrativa.
Servicio Jurídico y Recursos: se encarga de informar jurídicamente los planes producidos, asegurando su calidad, gestiona los recursos que se produzcan en todo momento
Servicio Urbanístico: se encarga de informar urbanísticamente los planes producidos, establece la estrategia urbanística de alto nivel para el diseño de los planes, define la normalización conceptual y técnica de los planes.
Control de Producción y Contratación: se encarga de la confección de los pliegos de contratación, control de la licitación, adjudicación y contratación y seguimiento del plan de producción.
Metodología y Sistemas: se encarga de establecer las metodologías de trabajo, el desarrollo o adaptación de las aplicaciones y el mantenimiento de los sistemas del Registro y de publicación.
La OTP será la responsable de proporcionar a los equipos de trabajo un conjunto de medios que aseguren la capacidad del equipo para cumplir los plazos de producción:
Las herramientas informáticas necesarias para producir planes digitales en el formato exigido.
La información territorial de trabajo:
Cartografía y ortofotografía actualizada con la debida precisión.
Planeamiento vigente refundido en formato digital.
Información sectorial que sea determinante para el diseño del plan: de protección ambiental, de infraestructuras, de protección arquitectónica…
La metodología básica de trabajo, sistemas de planificación y seguimiento, sistemas de gestión de incidencias y alarmas, sistemas de validación y verificación de calidad…
Las Instrucciones técnicas de normalización y buen diseño de los planes.
La OTP además será la responsable de publicitar el plan en sus diferentes fases de tramitación vía internet con el fin de asegurar la universalidad de los procesos de información pública, esa publicidad incluye la puesta a disposición del ciudadano de sistemas electrónicos para la notificación, la sugerencia, la alegación y el recurso.
Todos los equipos de planeamiento contratados por la OTP deberán cumplir un pliego de condiciones técnicas unificado que asegure que el equipo trabaja y produce siguiendo un estándar de procedimiento, que cumple una planificación temporal precisa y que sus resultados se ajustan al nivel de calidad exigido.
Es habitual que los pliegos de condiciones técnicas tomen como parámetro baremable la calidad del enfoque metodológico, o las mejoras en la forma de entrega de los planes o las reducciones del plazo de redacción, sin embargo en esta propuesta el equipo de redacción únicamente aporta los perfiles humanos con experiencia suficiente en el diseño y tramitación de planeamiento ya que todos los demás aspectos que atañen a su forma de producir, a la tecnología utilizada, a la planificación y los formatos de entrega están definidos por el mismo pliego y por tanto el equipo únicamente debe comprometerse a su cumplimiento.
El pliego incorporará cláusulas específicas para tener en cuenta las nuevas condiciones de producción, todas ellas encaminadas a definir en formato de pliego la estructura y dimensiones del equipo, el marco tecnológico de trabajo, el marco metodológico y el marco de planificación en consonancia con el desarrollo de estos aspectos que más adelante se definen en esta propuesta.
La velocidad de despliegue de nuevo planeamiento en un ámbito geográfico regional suele ser muy lenta, esta situación está motivada por diversos factores:
Por el tipo de iniciativa:
Si la iniciativa es estrictamente municipal se estará a la definición política de su necesidad y oportunidad y a la disposición efectiva de presupuesto para la contratación. Inevitablemente esto conlleva la dilación de los procesos de renovación dado que no es fácil que estas circunstancias coincidan en el tiempo salvo al principio de las legislaturas. En este caso además se elimina la posibilidad de que se incluyan criterios de eficacia supramunicipal en la planificación.
Si la iniciativa es autonómica suele ser habitual que se reduzca a la posibilidad de subvención total o parcial del coste de redacción, lo que facilita despejar la incidencia del coste, sin embargo, incluye en la ecuación condicionantes técnicos y políticos que afectan a la cooperación entre administraciones y que pueden distorsionar su eficacia.
Por la necesidad de adaptación a nuevas legislaciones, bien porque la legislación lo exija y se esté en disposición de cumplirla, bien porque ello proporcione beneficios objetivables ante la opinión pública.
Por el nivel de presión ciudadana para la resolución de problemas territoriales que hayan conseguido atravesar la natural opacidad del plano técnico y llegar hasta el ciudadano, más o menos distorsionados por la falta de conocimiento del problema del medio de comunicación.
Por la disponibilidad de bases cartográficas actualizadas y precisas para producir un documento técnico de calidad aceptable.
Además este despliegue adolece de problemas adicionales:
No suele responder a criterios de oportunidad territorial en los que se tengan en cuenta aspectos tales como la priorización en función de un programa de necesidades de suelo, la protección de zonas amenazadas de interés ambiental, la ayuda a la reactivación económica de regiones deprimidas o la paralización de crecimientos urbanos no adecuados o simplemente ilegales.
Tampoco suele tener en cuenta las dependencias intermunicipios sobre todo en los casos en que existan continuos urbanos, afecciones o reservas que exijan coordinación supramunicipal.
Muchos de estos inconvenientes producto del sistema de contratación individualizada pueden ser paliados mediante la contratación masiva. Es importante que los recursos económicos disponibles se apliquen en donde van a ser más efectivos y que estos municipios se hayan seleccionado mediante criterios objetivos y transparentes.
En orden a la formación de lotes de municipios para su adjudicación a un equipo redactor se deben tener en cuenta los siguientes criterios:
La dimensión del equipo, ya que condiciona su capacidad para acometer varios municipios simultáneamente.
Las circunstancias de colindancia o interdependencia funcional entre municipios que aconsejen su inclusión en un lote en orden a mejorar la coherencia de la solución adoptada.
La agrupación de municipios con modelos urbanos similares en orden a homogeneizar al máximo las soluciones aplicadas, evitando agravios comparativos entre municipios.
La simple cercanía geográfica que facilita al equipo redactor optimizar sus desplazamientos entre los municipios.
Para establecer las dimensiones de los lotes se tendrá en cuenta como parámetro de medida la población afectada. Este parámetro se calculará teniendo en cuenta la población potencial de hecho resultante del plan vigente más el incremento estimado que se pretende con el nuevo plan. De forma que se pueda evaluar adecuadamente el esfuerzo necesario para su redacción.
La OTP será la responsable de establecer las estrategias de seguimiento y control, a tal efecto se establece una unidad funcional especializada en estas tareas.
Para su efectivo cumplimiento utilizará las herramientas estándar de Project Management de forma que pueda cumplir los siguientes objetivos:
Establecer la secuencia de tareas a realizar desde el momento de la contratación hasta el agotamiento de los plazos de recurso del planeamiento aprobado.
Asignar las responsabilidades de ejecución de dichas tareas entre todos los actores del proceso: la propia OTP, el equipo redactor del Plan, los responsables del municipio afectado, los organismos sectoriales…
Definir las dependencias entre dichas tareas de forma que se pueda reajustar la planificación en función de los plazos efectivos de ejecución de sus tareas.
Establecer el mecanismo de control de desviaciones entre la planificación de base y la ejecución efectiva de los planes.
Definir y gestionar las incidencias y alarmas que pueden afectar al cumplimiento de la planificación.
Controlar los retrasos o problemas que deban ser objeto de penalización según las condiciones impuestas por los pliegos de contratación.
El sistema de seguimiento debe ser un sistema público accesible por parte de todos los actores del procedimiento, fundamentalmente por los equipos redactores de planes y por los responsables de los municipios afectados de forma que las desviaciones o problemas que se evidencien durante los procesos puedan ser compartidos y comprendidos por todos.
Se debe tener en cuenta que uno de los objetivos fundamentales de esta modalidad de redacción de planeamiento es el cumplimiento de un programa de redacción y tramitación estricto, orientado a reducir al mínimo los plazos y la viabilidad de los planes.
En esta línea las responsabilidades de cumplimiento de plazos no recaen exclusivamente sobre el equipo redactor, sino sobre todos los actores del proceso, a tal efecto es imprescindible establecer el marco de responsabilidad de cada uno de ellos y los procedimientos de control y penalización que permitan la exigencia del cumplimiento.
Naturalmente estos procedimientos serán diferentes en función de la relación de cada agente con el proceso:
Redactores sujetos a contrato: las penalizaciones serán las establecidas en su contrato y que suelen comprender desde sanciones económicas a la rescisión de los contratos. Indudablemente es la parte del proceso mejor controlable de todos.
Responsables técnicos del municipio: las penalizaciones, en caso de que sean posibles, deberán venir indicadas en el convenio entre la OTP y el municipio y en cualquier caso deberán ser aplicadas desde dentro de la estructura organizativa municipal y con la técnica administrativa estándar.
Responsables políticos de cada municipio: es indudable que el cumplimiento de los plazos y condiciones de los convenios debe ser objeto de publicidad positiva. La OTP deberá gestionar adecuadamente su comunicación pública al efecto de que tanto los logros como los fracasos sean debidamente publicados. En este aspecto la penalización política sólo es posible mediante la comunicación al ciudadano de las causas reales de la no consecución de los objetivos previstos.
Responsables técnicos de organismos sectoriales: uno de los elementos básicos de esta propuesta pasa por establecer un marco de colaboración con los organismos sectoriales que favorezca al máximo la agilidad y transparencia del proceso, sin eludir la indudables complejidades técnicas que estos informes comportan siempre es posible establecer plazos razonables cuyo incumplimiento genere una protesta formal de la OPT al organismo correspondiente.
Como mecanismo general de penalización se debe optar por la transparencia pública de la situación de los procesos, indicando claramente su situación administrativa, la parte responsable de ejecución de la etapa en curso, los plazos totales establecidos para su consecución y el conteo de los días que faltan hasta su finalización o de los días transcurridos desde su fecha de finalización prevista en el caso de que dicha fecha ya haya pasado.
Se estima que esta publicidad es suficiente para que el agente responsable de turno asuma adecuadamente sus obligaciones.
Los pliegos de condiciones normalizados establecerán la necesidad de que el equipo de redacción disponga de una dimensión y estructura determinadas en orden a asegurar que es capaz de cumplir con el objeto y plazos del contrato.
La organización del equipo productor de planeamiento se basa en una distribución funcional orientada a una cierta especialización de los recursos y a maximizar la posibilidad de ejecución de tareas en paralelo.
Tradicionalmente la estructura de los equipos de redacción de planeamiento se ha basado en la concentración de tareas en pocas personas, a veces en una sola persona, apoyado por un delineante o un pequeño equipo de delineación lo que impide acometer de forma eficiente la confección de grandes planes o de muchos planes simultáneamente.
La estructura del equipo que se propone se ajusta al siguiente esquema:
El equipo se organiza sobre cuatro grupos básicos:
Grupo de investigación: su misión es proporcionar de forma sistemática la información territorial existente y que debe ser utilizada en el diseño del nuevo Plan. Incluye las tareas de Análisis y Diagnóstico, elaborando las directrices básicas que deberá seguir el diseño urbano propuesto. Este grupo se estructura en tres unidades:
Investigación en Suelo Urbano: se compone de especialistas, metodologías y herramientas orientados al análisis ecológico, agrario, geomorfológico…
Investigación en Suelo Rústico. Se compone de especialistas que analizan la ciudad desde puntos de vista funcionales, estéticos, históricos, tipológicos…
Análisis de Planeamiento Vigente: recopila, analiza y refunde el planeamiento vigente, estableciendo la situación administrativa y jurídica de las actuaciones en curso al efecto de su incorporación al nuevo plan o el establecimiento de áreas sujetas a suspensión de licencias.
Grupo de diseño: su misión es la definición de los modelos estructurantes y pormenorizados de la solución a partir de la información aportada por el grupo de Investigación. Producirá documentos provisionales o instrucciones precisas para que el grupo de producción genere los materiales definitivos.
Grupo de negociación: su misión es la de establecer con todos los agentes que intervienen: la OTP, el equipo político municipal, el equipo técnico municipal, las asociaciones ciudadanas, el equipo técnico regional y los órganos sectoriales, una relación de confianza e intercambio que garantice la viabilidad de las propuestas generadas por el grupo de diseño. Es la “cara visible” del equipo y debe garantizar en la medida de lo posible la preservación de los intereses de todos los afectados.
Grupo de producción: especializado en construir materialmente el plan en todas las fases de tramitación, utilizando productivamente todos los recursos tecnológicos existentes. Este grupo se estructura en tres unidades:
Grupo de Producción Normativa: redacta los documentos informativos y normativos del Plan y delimita las Entidades gráficas del Plan y su régimen específico a partir de los materiales aportados por los grupos de Investigación y Diseño.
Grupo de Producción Gráfica: dibuja la delimitación geográfica de todas las Entidades gráficas definidas por el Grupo de Diseño, asegurando su coherencia topológica.
Grupo de Postproducción: construye los materiales finales de publicación y entrega, tanto sean en forma digital como papel. Establece los formatos, composición y representación de todos los contenidos del Plan. También fabrica los materiales de presentación tanto para presentaciones presenciales como remotas. Administra los medios de publicación por Internet.
Las dimensiones del equipo serán proporcionales al tamaño de los lotes asignados, medidos por población potencial.
2.3.1 Objetivos
La aplicación de las tecnologías de la información a la elaboración, tramitación y aplicación de la ordenación territorial es imprescindible para cumplir los objetivos propuestos en este documento.
La tecnología debe ayudar a conseguir los siguientes objetivos:
Construir un sistema de información que soporte integralmente un Registro de Planeamiento de carácter jurídico que contenga la Ordenación vigente. La vinculación jurídica de la ordenación no reside en documentos de papel sino en una base de datos de carácter jurídico, administrada y controlada por la administración competente en materia urbanística.
Estructurar o “sistematizar” los Planes como transacciones informáticas cuyo objetivo es mantener el sistema de Ordenación. Se entiende por Plan cualquier instrumento urbanístico capaz de alterar la Ordenación vigente. Se entiende por transacción informática el conjunto estructurado de datos y operaciones contenido en un fichero firmado electrónicamente e inequívocamente identificado por el sistema.
Construir e implantar el conjunto de herramientas capaces para:
Producir un Plan urbanístico en formato de transacción asegurando la integridad referencial y coherencia espacial de las operaciones que establece contra la Ordenación vigente.
Mantener el Registro de Planeamiento con funciones de validación, inscripción, refundido y publicación de planes asegurando la calidad jurídica de su contenido y la preservación e integridad de su información frente a la intrusión malintencionada, la destrucción física o la falsificación.
Publicar la Ordenación vigente mediante Internet para que sirva como fuente única y vinculante de la Ordenación vigente a todos los efectos: informativos, administrativos, urbanísticos o judiciales.
Se pretende la configuración de un sistema que responde a las exigencias tecnológicas que en este momento son habituales en la administración pública y que han servido como marco tecnológico para el desarrollo de las herramientas del Plan Avanza o de las plataformas de software público existentes.
A este efecto se utilizarán de forma prioritaria los sistemas y desarrollos publicados en el marco del programa de Urbanismo en Red promovido por los Ministerios de Industria y Fomento a través de la Entidad Pública Empresarial Red.es y disponibles en su sitio web www.urbanismoenred.es.
En cualquier caso las necesidades específicas que esta propuesta exija para su desarrollo se realizarán como extensiones o adiciones que encajen completamente dentro de los sistemas y aplicaciones de este programa de Urbanismo en Red de tal forma que sea posible su aportación a la comunidad de usuarios de dicho programa
**2.**4.1 Principios metodológicos
La calidad final de los trabajos de diseño y el cumplimiento de la planificación deben ser el resultado de la aplicación estricta de una metodología de trabajo. Debe ser objeto de la OTP definir este marco metodológico, formar a los equipos de trabajo en su aplicación y verificar su cumplimiento durante la ejecución de los trabajos.
Se pretende una metodología que afronte el trabajo como un sistema productivo industrial basado en la aplicación de los siguientes principios básicos:
Granularidad, trata de reducir las tareas a piezas de trabajo que cumplan dos condiciones: que se puedan ejecutar en un lapso medible en horas y que se puedan asignar a una sola persona. La experiencia nos demuestra que asignar tareas a grupos produce dispersión y que tareas de más de dos días de duración no garantizan una distribución correcta del esfuerzo personal generando retrasos.
Especialización, se tiende a estructurar los grupos de trabajo equilibrando la especialización frente a la generalización, aprovechando las ventajas de ambas tendencias.
Serialización y Paralelización, establece claramente qué tareas se deben ejecutar en serie, asegurando entre cada paso la calidad de resultados del paso anterior y qué tareas pueden ejecutarse en paralelo coordinando los tiempos de ejecución.
Automatización, se persigue activamente la automatización en orden a la mejora de productividad y calidad final del resultado.
Cronometraje y seguimiento que garantizan el funcionamiento coordinado de la cadena de producción, la actitud del equipo humano y el control del plan de producción.
Control de Calidad, se establece un control de calidad incremental, es decir no se realiza únicamente al final de la cadena de producción sino en tantas etapas intermedias donde se pueda, intentando minimizar el alcance de los descartes de trabajo ya realizado.
La metodología a aplicar establecerá los siguientes componentes:
Definición y diagramación de procesos, estableciendo un mapa de procesos que debe identificar con claridad el ciclo de vida de cada proyecto y las etapas de contratación, ejecución y tramitación y los procesos contenidos en cada una de ellas y el flujo de trabajo asociado.
Definición de cada actividad estableciendo para cada uno de ellas la información de entrada, la asignación de recursos y la información de salida.
Definición de las normativas asociadas a cada proceso y actividad como forma de asegurar la calidad y la garantía de resultado de cada uno de ellos.
Definición de la documentación resultante y de sus plantillas de trabajo en todos los procesos, definiendo sus reglas de nomenclatura, contenido mínimo, control de versiones, control de firmas y ubicación dentro del gestor documental de la OTP.
La aplicación de una metodología de producción de planeamiento, no solo debe afectar a los procesos técnicos de confección del plan, sino que puede extenderse a aspectos propios de su contenido o alcance. Por ejemplo deben tenerse en cuenta aspectos como los siguientes:
Eliminación del avance de plan. La mejora de los procesos productivos, la participación pública on line desde los primeros momentos de la toma de decisiones y la simplificación de la técnica urbanística puede conducir a la elaboración de documentos completos, aptos para su aprobación inicial, en los mismos plazos en que habitualmente se hacen los avances.
Unificación de la tramitación urbanística y medioambiental. Las mejoras en la disposición de información actualizada medioambiental por parte de la OTP en coordinación con los organismos sectoriales debe permitir que las propuestas urbanística y medioambiental se produzcan perfectamente ajustadas desde el momento inicial, favoreciendo la reducción de la complejidad del trámite y el cumplimiento de los estándares de protección
2.5 Marco técnico – administrativo
La aplicación de esta técnica de planeamiento supone alteraciones sustanciales sobre los marcos urbanístico y jurídico actuales en los siguientes aspectos:
La producción estandarizada de planeamiento exige la normalización del contenido de la ordenación. Los instrumentos sistematizados, estructurados como contenedores de la ordenación, admiten cualquier tipo de planeamiento. Sin embargo es preciso avanzar en la homogeneización de sus contenidos a los efectos de reducir al mínimo los aspectos propios y específicos de un plan concreto o de un ámbito de competencia particular.
Por tanto se entiende por normalización la homogeneización de los siguientes aspectos:
Definición de un Diccionario de Determinaciones Regional de uso obligado por todos los planes. Sin menoscabo de que los planes incluyan Determinaciones propias, siempre y cuando su carácter sea complementario y no sustitutorio de las Determinaciones regionales.
Definición de un conjunto de Zonas modelo adaptadas a la configuración urbanística de la región que resuelvan las tipologías habituales, sin menoscabo de los planes incluyan nuevas zonas o subzonas cuando las genéricas se demuestren insuficientes para definir el modelo urbano propuesto.
Establecimiento de un conjunto de reglas de buen diseño de planes que definan aspectos como:
Estrategia unificada de categorización de suelos rústicos.
Criterios de definición de afecciones y protecciones
Criterios de catalogación del patrimonio arquitectónico y natural
Criterios de categorización de las vías urbanas e interurbanas, asegurando la consecución de una red viaria estructurante regional.
Definición de estándares regionales unificados de espacios libres y dotaciones.
La construcción de un sistema de información de Ordenación de carácter vinculante exige que la legislación urbanística y administrativa contemple los siguientes aspectos:
La consideración del Registro de Planeamiento como un Registro Electrónico de Instrumentos de Ordenación y Ejecución capaz certificar de forma completa del contenido de los Instrumentos de Ordenación y de Ejecución integrados en el mismo, de las previsiones de todo orden contenidas en tales Instrumentos y de las condiciones urbanísticas aplicables en su caso a fincas determinadas.
El Registro será el órgano encargado de la publicidad de los Instrumentos de forma que los ciudadanos puedan acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su legislación reguladora y ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.
El Registro incluirá todas las disposiciones que, en el ámbito territorial respectivo, se hallen vigentes en materia de ordenación y ejecución urbanística, ya resulten tales disposiciones de los instrumentos de ordenación o ejecución definidos por su legislación aplicable o de aquéllos que impliquen su revisión, modificación o desarrollo, así como las disposiciones que, por resolución judicial firme, queden afectadas en su contenido, eficacia o validez. Es decir no debe ser un simple depósito de instrumentos de planeamiento o de su ejecución, o de modificaciones de los mismos, sino que de su propia estructura de funcionamiento resulte la vigencia del contenido que incorpora, de suerte que quede garantizado que la base de datos que lo constituye y de la que se da publicidad contiene el texto refundido de todas las disposiciones vigentes en materia de planeamiento y ejecución del mismo.
Corresponderá a la Secretaría General de la Administración titular del Registro, previo informe de sus Servicios técnicos, determinar el contenido vigente del Registro y certificar del mismo. El funcionario encargado de la llevanza del Registro, certificará del contenido del Instrumento de que se trate y, en los casos de revisión, modificación, desarrollo o alteración del Instrumento original, de las disposiciones vigentes que resulten de la refundición en el mismo de dichos actos.
Al Registro se incorporará, tanto el contenido vigente de los instrumentos que hayan sido tramitados y aprobados en soporte electrónico, como el de aquellos cuya tramitación y aprobación se haya realizado en soporte papel, previa las actuaciones necesarias de digitalización, que habrán de ser en todo caso validadas por la Secretaría General de la Administración titular del Registro, de conformidad con lo previsto en el artículo anterior.
**2.**5.3 Colaboración administrativa
La planificación territorial es una responsabilidad compartida, las Comisiones Provinciales de Urbanismo son órganos colegiados. Es imprescindible que esa responsabilidad no se efectúe, como ahora cuando se solicita un informe o cuando se aprueba el plan. Se debe efectuar a lo largo de todo el proceso amparando al equipo redactor para formular su propuesta.
**2.**6 Marco social
La mejora radical que permiten las nuevas tecnologías para incrementar la participación ciudadana en el proceso de cambio debe aprovecharse para reducir al mínimo el conflicto social que siempre producen las propuestas de nueva ordenación en orden a que los plazos de tramitación no se vean alterados.
Es un objetivo básico que el plan llegue a la información pública lo antes posible pero también debe ser un objetivo que llegue con una ordenación que no genere una alegación masiva que determine la necesidad de repetir los procesos o de retrasar más allá de pocas semanas la confección del documento de aprobación provisional. Será inevitable que quien se sienta personalmente perjudicado utilice la vía del recurso para oponerse al plan, pero es importante que ese conflicto se mantenga en el plano de los intereses personales pero sin afectar a los intereses de los colectivos sociales.
La OTP, a través de su sitio web, debe proporcionar máxima transparencia sobre el proceso de ordenación en los siguientes aspectos:
Cronograma del proceso o agenda del plan con definición de las etapas a realizar, los responsables de cada etapa y su estado actual, debe proporcionar una imagen clara y sencilla de la hoja de ruta del nuevo plan.
Aunque los períodos de información pública determinan la ventana de tiempo en que los ciudadanos puede inspeccionar el plan y presentar alegaciones válidas, es imprescindible que la información del plan sea visible de forma temprana. A tal efecto la OTP deberá establecer en todo momento que información es publicable, ello puede incluir información de diagnóstico o borradores de diseño que permitan un cierto grado de opinión pública constante y una demostración fehaciente de la voluntad de transparencia y participación por parte de la administración pública hacia la ciudadanía.
El canal de expresión de esa opinión pública será un foro abierto, moderado por la OTP, que permita de forma temprana pulsar el impacto previsible de las alternativas de diseño. De forma que el documento que llegue a información pública no constituya una sorpresa y haya resuelto de antemano las aristas y conflictos ya evidenciados.
La utilización de un foro abierto aporta una importante novedad a los procesos de participación pública y puede producir variados efectos:
Efecto autocensura: ya que las propuestas de todos son visibles para todos, a la hora de opinar o solicitar hay que tener en cuenta que no solo van a ser vistas por el equipo redactor sino por todos los demás ciudadanos. Esta posibilidad puede extenderse incluso a las alegaciones formales que se realicen durante los períodos de información pública. Esto producir una cierta autocensura en las pretensiones y ello ayude a moderar las excesivamente ambiciosas.
Efecto de apoyo dinámico: los procesos actuales de participación no favorecen la comunicación entre los ciudadanos para formar un colectivo que apoye o rechace una idea del plan. O son colectivos existentes previamente o han conseguido superar los inconvenientes actuales y han formado un colectivo específico para la ocasión. Sin embargo el foro abierto permite que a la opinión inicialmente expresada por una persona se sumen dinámicamente otras personas, que nunca hubieran participado en el proceso bien porque no se les había ocurrido esa novedad o bien porque no se habrían atrevido a formularla en público si no lo hace otro antes.
Efecto de rechazo dinámico, el opuesto al anterior.
Efecto anonimato: el foro permite usuarios que actúen de forma anónima mediante un alias, deberá establecerse si ese anonimato es completo, es decir ni siquiera el administrador de la web conoce su verdadero nombre, o parcial, es decir será anónimo ante el público en general pero debe proporcionar su nombre al administrador de la web. En cualquier caso la presentación de alegaciones o recursos exige la identificación fehaciente del ciudadano para que surtan efecto. El anonimato es un arma de doble filo ya que si bien permite la expresión de opiniones útiles que de otra forma no se harían, también puede servir para el insulto, la descalificación o la burla, aunque en cualquier caso estos contenidos pueden ser eliminados por el moderador del foro.
La OTP dispondrá de un sitio web específico que actúa como portal desde el que se puede acceder a toda la información, los foros, visores, el Registro etc.
El mantenimiento de la web se concibe de forma dinámica de forma que todos los participantes en el sistema, desde el equipo de la OTP a los redactores o incluso los ciudadanos actualicen el sistema mediante su trabajo diario.
La web proporciona de esta forma un entorno de trabajo colaborativo cuyo alcance y contenido está en función del perfil del usuario, definiéndose las siguientes zonas:
Zona pública: será aquella a la que se accede de forma libre, permite la descarga de documentos públicos, el acceso a las capas geográficas públicas, la participación en el foro, la presentación de alegaciones y la interposición de recursos en los momentos oportunos del procedimiento.
Zona de producción: será aquella a la que acceden los equipos redactores de planes y que les permite además la carga de documentos a publicar, la carga y el acceso a capas geográficas en fase de producción y el informe de alegaciones y recursos. Los funcionarios de organismos sectoriales tendrán ante la web un perfil similar a los productores de planes.
Zona de gestión: será aquella a la que acceden los funcionarios de la OTP y les permite además aprobar la publicación de documentos, avanzar la agenda del plan, mantener el sistema de usuarios y roles, ejercer de moderador del foro y asegurar y certificar los registros telemáticos de entrada y salida.
Zona de configuración: será aquella reservada a los administradores del sitio web que permite adecuar el alcance y funcionalidades del web a sus objetivos específicos.
La Web incluirá los siguientes componentes:
La OTP, funciones y organización
Directorio de personas: incluirá todas las personas involucradas en los sistemas, funcionarios de la OTP, representantes de equipos redactores, representantes de entidades locales, representantes de organismos sectoriales, representantes de colectivos sociales especialmente involucrados…
Enlaces: hipervínculos a sitios útiles en relación a la gestión territorial: ayuntamientos, organismos sectoriales, organismos territoriales…
Cronograma de planificación: mostrará para cada Plan la secuencia de actividades prevista con indicación de sus responsables, duración y programación temporal.
Calendario del Plan: mostrará los hitos y eventos de carácter público previstos durante la tramitación del Plan: sesiones informativas, plenos municipales públicos, inicio y final de períodos de información pública…
Foro de planeamiento: con los objetivos ya expuestos, se estructurará por temas, problemas generales, alcance y objetivos de la ordenación, clasificación de suelo, calificación de suelo, gestión urbanística, catálogo y protecciones…
E-Learning de Planeamiento: la web incluirá cursos no presenciales de formación en urbanismo que expliquen de forma didáctica el objeto, alcance y contenido de los planes, la tramitación y formas de participación, la ejecución y el recurso.
Acceso al Registro Electrónico de Instrumentos: permitirá acceder a los instrumentos vigentes y en tramitación, la descarga de documentos del Plan, el acceso a su contenido normativo y gráfico.
Registro telemático: permitirá la presentación telemática de alegaciones y recursos mediante certificado electrónico y la recepción de informes y notificaciones electrónicas.
Visor de planeamiento: permitirá el acceso gráfico a los planes vigentes y en tramitación y su superposición sobre mapas WMS estándar, así como la consulta de datos y fichas informativas.
Para la falta de implicación del ámbito político municipal es complicado ofrecer soluciones, en cualquier caso se debe tener en cuenta que no es aconsejable iniciar un proceso de revisión sin el completo apoyo del estamento político del municipio, por ello se aconsejan las siguientes actuaciones:
Asegurar la estabilidad y capacidad operativa del grupo político mayoritario durante todo el proceso de revisión.
Establecer dentro de ese grupo una o dos personas que canalicen la interlocución con el equipo de trabajo y que tengan el suficiente criterio y capacidad de decisión para que sus propuestas puedan ser aceptadas posteriormente por su grupo político sin dilaciones.
Establecer un cronograma preciso y público que establezca claramente en que momentos del proceso la responsabilidad del progreso de los trabajos recae en las decisiones del grupo político, en primer lugar para establecer una cierta “competitividad de eficacia” entre grupos políticos de diferentes municipios y en segundo lugar para evidenciar ante la ciudadanía en quién recae la responsabilidad real de los retrasos. Naturalmente este control debe realizar con la suficiente sutileza como para que el grupo político no se considere controlado y puesto en evidencia.
En España hay un sistema de planificación territorial muy completo, bien estructurado y que debe asegurar la sostenibilidad y calidad del desarrollo territotorial.
Pero sus sistemas de diseño y actualización son lentos, caros y producen una planificación fragmentada y heterogénea. El planeamiento masivo debe ser la herramienta para resolver en parte esos problemas.
Ignacio Arnaiz Eguren
Director de Innovación de Arnaiz & Partners.
