El reto de la regulación territorial, objetivos y limitaciones
Se está dirimiendo en los foros de urbanismo si la regulación urbanística, la planificación, es un factor que ayuda o por el contrario limita el desarrollo y la mejora urbana. No es fácil responder a la pregunta hay argumentos para todos los gustos. La conclusión que yo saco es que siempre debe existir algún tipo de regulación, ni tan compleja como es en España ni dejándolo todo al albur de la negociación y de la coyuntura. El mercado inmobiliario es un potente iceberg que arrasa con todo.
Si es preciso regular, entonces también es preciso modificar nuestra forma de conocer y controlar el territorio, la porción terrestre habitable de nuestro mundo, porque es un continuo biofísico cruzado, repartido, con innumerables fronteras de diversos tipos: físicas naturales o artificiales, ecológicas, políticas, administrativas, jurídicas, sociales o funcionales. Un tablero cruzado también por innumerables corredores o conectores que relacionan las piezas, que hacen porosas las fronteras, formando una intrincada de red entre teselas o piezas del mismo o diferente tipo, relaciones unidireccionales o bidireccionales, permanentes, periódicas u ocasionales, unas visibles y otras ocultas o camufladas, algunas superficiales, otras áreas o subterráneas, las hay que suponen mover materia, otras mueven energía o seres vivos o conocimiento e información.
Una complejidad territorial que escapa a nuestra capacidad actual para conocerla y comprenderla si no es fragmentándola por sectores especializados, lo que provoca inevitablemente la pérdida de la visión de conjunto y la creación de nichos aislados de información territorial. La planificación debe sortear esta dificultad porque para conseguir sus objetivos necesita comprender el territorio de una forma holística. Repasando los objetivos que suelen indicar los planes en España sale una lista bien larga y en muchos casos utópicos:
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Conseguir un desarrollo integral, equilibrado y ajustado a las necesidades y una estructura funcional de la ciudad bajo el paradigma de eficiencia y habitabilidad.
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Defender el crecimiento sostenible y respetuoso con el medio ambiente, asegurando la protección de los espacios de interés natural y productivo.
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Mejorar de la calidad de vida de los ciudadanos.
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Encajar el Plan con los municipios colindantes o el área metropolitana para asegurar una conurbación equilibrada. Incentivar el intercambio económico con el mundo rural.
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Ampliar las oportunidades de desarrollo económico y social.
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Fomentar una ciudad competitiva, moderna, justa y equitativa, segura, identitaria, inclusiva, resiliente y de calidad.
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Formular una ordenación flexible y adaptable, atractiva para el mercado inmobiliario, dinámica e innovadora, que facilite la comunicación y la movilidad, con criterios de densificación y mixtificación de usos actualizados y ámbitos de desarrollo económica y jurídicamente viables.
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Establecer una adecuada distribución de los usos y densidades. Un equilibrio territorial como fórmula para mejorar la movilidad y sostenibilidad.
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Resolver las situaciones precedentes de ordenación o ejecución parcial y gestionar las alteraciones que dan derecho a indemnización.
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Ampliar, coordinar y mejorar los sistemas de comunicación, equipamiento, instalaciones y espacios libres.
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Proveer de suelo y capacidad para resolver los problemas de vivienda, actividades productivas y terciarias, con sistemas de actuación y gestión que favorezcan la colaboración Público-Privada y la viabilidad del desarrollo futuro.
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Formular proyectos estratégicos identitarios que ayuden a la ciudad a establecer metas y sirvan para posicionarla en su entorno metropolitano, nacional o internacional.
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Responder a las necesidades específicas de la población de mayor edad, inmigrante y el colectivo juvenil, así como fomentar la participación de la ciudadanía y la cohesión social.
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Regenerar las zonas degradadas de los centros urbanos, rellenar los vacíos y contribuir a la mejora del paisaje, separando claramente lo que se debe conservar de lo que se debe renovar.
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Fomentar la innovación urbana y la penetración de las TIC en el tejido urbano.
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Mejorar la calidad urbanística y ambiental de los espacios públicos y zonas verdes existentes así como crear nuevos espacios públicos.
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Mejorar la accesibilidad y fomentar el uso de los medios de transporte respetuosos con el medio ambiente.
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Reducir y mejorar la eficiencia del uso y consumo del agua y tratar adecuadamente a las aguas residuales que asegure su devolución al ciclo natural.
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Reducir los residuos e incrementar el reciclaje y su reutilización.
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Reducir el consumo de energía primaria per cápita y producir energías limpias y renovables.
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Impulsar la información, formación y sensibilización tanto cívica como ambiental entre la ciudadanía, la Administración Pública y el estamento político. Formar y concienciar a la ciudadanía en la necesidad y los problemas de la planificación.
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Integrar la participación en el planeamiento: en el proceso de diagnóstico, en la toma de decisiones estratégicas, en la redacción del plan, en la aprobación del plan, en el proceso de seguimiento y supervisión del plan.
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Conseguir que el Plan sea adaptativo y dinámico: identificando los Indicadores sirven para vigilar la idoneidad del plan y su ejecución, y obteniéndolos de forma dinámica.
La consecución de todos estos bienintencionados objetivos está condicionada por diversos factores que habitualmente escapan al control del planificador:
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Está obligado a acotar su ámbito espacial de actuación dentro de una delimitación espacial, justamente la que delimita el ámbito competencial de la administración pública que la formula. Pero raras veces un ámbito administrativo, y menos en la actualidad, forma una isla independiente dentro del territorio. La planificación puede eludir ese hecho, pero inevitablemente generará conflictos de borde o afectará negativamente a relaciones transfronterizas.
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También está obligado a actuar sobre una porción de la realidad, no puede mover todas las fronteras ni actuar sobre todas las relaciones, sólo sobre algunas, durante un cierto período de tiempo y con ciertas condiciones. La planificación se encuentra en una situación en la que puede generar desequilibrios o conflictos, afecciones o perjuicios, sobre ámbitos de la realidad que no controla, sobre los que no tiene competencia. Genera eventos no previstos que además se desencadenan durante las fases de ejecución, cuando es mucho más difícil dar marcha atrás y reconfigurar el Plan, porque eso tiene consecuencias económicas o funcionales negativas.
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La planificación debe jugar en un campo dominado por fuerzas que tampoco controla completamente. La acción política hace que cada dos o cuatro años cambien los criterios, en ocasiones de forma antagónica. La sociedad evoluciona constantemente, aparecen nuevas necesidades que se posicionan como prioritarias mientras que se olvidan las que ayer mismo determinaron el Plan. La oferta y la demanda marcan fluctuaciones imprevistas que alteran completamente la situación del mercado territorial. Como consecuencia de todo ello la planificación va siempre un paso detrás, no consigue adelantarse a las necesidades y sufre un proceso apresurado de “parcheo” constante que termina por desvirtuar, cuando no anular, los objetivos iniciales, que han devenido en utópicos o irreales.
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Debe actuar en un mundo poco planificado, por ejemplo en la India, un enorme territorio en desarrollo, los problemas no surgen por la falta de dinero, de suelo o de tecnología como podría pensarse. El problema es que los residentes no se consideran ciudadanos, no se consideran concernidos por la planificación. Una exclusión que nace del hecho de que sus ciudades son el resultado de la autoconstrucción, sin planificadores ni arquitectos. En el año 2000, en Delhi (India), sólo el 24% de la población vivía en una urbanización planificada. El resto era informal, debido a los fallos de la gobernanza y del mercado para hacer ciudad. No es un problema de ilegalidad sino un problema de alegalidad e inoperancia del sistema. Las soluciones no vendrán de la denuncia de la ilegalidad, sino del reconocimiento de esa ineficacia. Hay que empezar por la más fundamental de todas las reclamaciones: ser reconocido como ciudadano y sujeto de derecho. Asumir que la eficiencia técnica y económica son criterios necesarios y fundamentales, por ejemplo, para hacer universal el acceso al agua o a la vivienda, pero no deben ser los únicos criterios. En una ciudad autoconstruida donde la ilegalidad rompe el acceso a los derechos básicos, el derecho al agua o la vivienda deben ser parte de un esfuerzo mayor para ampliarlos al Derecho a la propia Ciudad.
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Debe actuar en un ambiente global de competencia entre ciudades, donde ya no sólo hay que conseguir que el territorio funcione bien, sino que funcione mejor que otros territorios, porque en caso contrario perderá oportunidades: las empresas multinacionales buscarán otros mercados o localizaciones para sus instalaciones, los estudiantes buscarán otras universidades, los empresarios locales emigrarán, los turistas no llegarán…
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Debe adaptarse a la emergencia del cambio climático. El Acuerdo de París (COP 21) exige que las ciudades se enfrenten al reto de la sostenibilidad, del incremento de sus espacios verdes, de la necesidad de un incremento de la densidad, de que los ciudadanos son cada día más conscientes de la necesidad de ayudar a combatir el cambio climático exigiendo al mercado productos y servicios que respeten el medio ambiente. Lo que realmente comienza es un cambio de mentalidad colectiva que conduce a un cambio en el comportamiento social.
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Debe actuar en un mundo con tendencias sociales cambiantes. Los denominados Millennials, por ejemplo, tienen tendencia a retrasar el matrimonio, el tener hijos y endeudarse con hipotecas. Abandonan las urbanizaciones de sus padres y migran a los centros de las ciudades buscando trabajos altamente cualificados y capacidad para vivir, trabajar, comprar y entretenerse cerca de su domicilio y del trabajo, ganando tiempo y caminando para hacer ejercicio. Una investigación de Nielsen reveló que el 62% de los Millennials prefieren vivir en comunidades de uso mixto que se encuentran en los centros urbanos. Sin descartar que una vez establecida su familia vuelvan a la exurb. Estos cambios de tendencia tienen un impacto importante en los modelos de comercio minorista que pasan del centro comercial de gran superficie hacia pequeños supermercados de barrio.
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Uno de esos hechos imprevistos que revuelven el “guiso” territorial es la tecnología emergente: la tercera revolución industrial con sus Smart Grids y sus vehículos eléctricos y autónomos, el teletrabajo, las energías renovables, la sociedad tecnológica y las redes sociales, la globalización, la biotecnología, la nanotecnología, la impresión 3D, la ralentización del envejecimiento, la Smart City llena de sensores, la nueva telemedicina, la robótica, la realidad virtual, la inteligencia distribuida en el Internet de las cosas, la nueva economía sin dinero físico y la nueva moneda virtual o bitcoin.
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Sin dejar de lado otros cambios no tanto tecnológicos pero si sociales o políticos que condicionan al territorio: el terrorismo global, las nuevas pandemias de virus o bacterias resistentes a los antibióticos, la contaminación como fuente de enfermedades o infertilidad, la equiparación entre hombres y mujeres, la sostenibilidad, la resiliencia, la despoblación rural, el cambio climático y sus consecuencias, la desforestación, las crisis económicas globales, la prefabricación, los nuevos materiales, la impresión 3D…etc.
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Debe proponer una estructura territorial global, no solo centrarse en el desarrollo urbano, sino también en la ordenación de los usos agrícolas, en la potenciación de los espacios ganaderos y en asegurar la utilización eficiente de los espacios periurbanos evitando su abandono en aras de la especulación y también en la reforestación de todos los suelos abandonados o degradados.
Ignacio Arnaiz Eguren
Director de Innovación
