En un post anterior sobre «Los Objetivos de Desarrollo Sostenible necesitan mapas» yo proponía cuáles pueden ser los datos espaciales necesarios para hacer el seguimiento de cada Objetivo. En este post voy a presentar los trabajos que hemos realizado en Tulancingo de Bravo (México) para algunos de los Objetivos, en la línea propuesta en ese post, en los que también hemos propuesto nuevos indicadores. Unos indicadores diferentes a los propuestos por las Naciones Unidas, pero accesibles a la «acción local» y que resultan directamente de los datos espaciales recolectados.
En este tema de los indicadores ODS existe una situación bastante confusa (una crítica de la situación la dejo para un próximo post). Entre otras cosas porque los organismos nacionales (como el INE en España) han pospuesto la inclusión de indicadores ODS locales a su definición consensuada por los municipios, siempre que cumplan los criterios de calidad aplicables (hayan alcanzado el Nivel 1: «El indicador es conceptualmente claro, tiene una metodología establecida a nivel internacional, los estándares están disponibles y los datos son producidos regularmente por los países para al menos el 50% de los países y de la población en cada región donde el indicador es relevante».)
Con estas condiciones será prácticamente imposible que los indicadores locales alcancen ese nivel. Hay que tener en cuenta que, de los definidos por la UN, alcanzan ese nivel, para el conjunto de todos los países adheridos, escasamente una docena de indicadores. Además el INE indica que «Todos los indicadores incluidos y las fuentes de datos correspondientes, deben formar parte del Sistema Estadístico Nacional, garante de la calidad de los mismos.», ¡toma ya!, aquí hemos tropezado con un muro institucional complicado de superar. Y en la mayoría de los países la situación es similar.
Por otra parte la Agenda 2030 de España señala que: «El Gobierno de España ha establecido un Plan de Acción para la Implementación de la Agenda 2030 en España como un proyecto de país. Considera imprescindible tener en cuenta la labor realizada por parte de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como las posibles aportaciones de los organismos de la sociedad civil. Por lo anterior, el Sistema de medición y seguimiento de la Agenda 2030 tiene que incorporar las actuaciones e indicadores impulsados por estos actores. Dada la capacidad de las Entidades Locales en la obtención de datos territorializados, es necesario establecer una metodología de trabajo que permita la captación y puesta en valor de estos datos en relación con las distintas metas de la Agenda 2030. Para la coordinación de los trabajos, es importante establecer acuerdos con la Federación Española de Municipios y Provincias que permitan poner en marcha un proyecto piloto de autoevaluación que ayude a conocer la realidad en la implementación y seguimiento de la Agenda 2030 en los distintos municipios. En cualquier caso, estos datos tendrán la categoría de datos de información local sin que su agregación lleve a determinar datos nacionales.» (las negritas son mías)
Todo esto significa que el gobierno dice -estupendo denme datos, pero como no me fío ni de su calidad ni de su universalidad, renuncio a crear con ellos datos nacionales por agregación-. Una pena, porque los municipios son los auténticos protagonistas de la gestión territorial y gran parte de los ODS se refieren a aspectos muy ligados al territorio. Total que el ámbito local ha quedado relegado como fuente de los Indicadores ODS a pesar de su reconocida «capacidad de las Entidades Locales en la obtención de datos territorializados». (FEMP dixit)
1) La gestión territorial como fuente de datos
La gestión territorial como término amplio, comprende todas las atribuciones y competencias que tienen las administraciones públicas, en sus distintos niveles, sobre el uso del territorio y las acciones de transformación territorial. Esta competencia supone que el gestor puede determinar para el territorio cosas como: el uso, la intensidad del uso, la estructura funcional, las metas de desarrollo, los modos de gestión y los procesos de mejora. Por tanto, se puede decir que la técnica administrativa de gestión territorial es una herramienta básica para conseguir los objetivos de desarrollo sostenible.
La gestión se concreta en varias funciones:
- Información: conocer el territorio
- Planificación: definir las estrategias de protección y desarrollo futuras en todos los ámbitos como el económico, el social, el ambiental, el urbanístico o el cultural.
- Control: autorización previa, inspección y control de las actuaciones
- Ejecución: diseño y ejecución de los elementos de naturaleza pública del territorio como las infraestructuras, los equipamientos y los espacios libres.
- Servicio: prestación con medios propios o subcontratados de los servicios necesarios para el buen funcionamiento del territorio tales como los administrativos, de suministros básicos, de limpieza y residuos, de seguridad, salud, educación, transporte y movilidad… En función de las competencias asignadas a cada nivel administrativo por su legislación.
- Mantenimiento: en orden a asegurar el correcto estado de funcionamiento de todos los elementos territoriales de su competencia como los viarios, redes, edificios o sistemas.
Todas estas competencias deben estar ejecutadas en un entorno de participación pública y de transparencia con los habitantes del territorio, con sus asociaciones, empresas y organizaciones. Y se deben poner en práctica utilizando a fondo todas las tecnologías que mejoren sus capacidades, optimicen el uso de los recursos y ayuden a elevar al máximo su nivel de servicio.
Sin olvidar la responsabilidad que deben asumir las personas y las empresas que actúan sobre el territorio, porque como se indica en el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo es necesario: «invitar a representantes del sector público, del sector privado y de las organizaciones afines a desempeñar un papel activo en la exploración de la manera de promover los resultados tanto del desarrollo como de los negocios para que se refuercen mutuamente». Para la OCDE «Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible representan una cartera de oportunidades de inversión sostenible para la empresa responsable.»
En el reparto de responsabilidades con los ODS según el nivel administrativo, la «acción local» como la denomina el Informe Global sobre Democracia Local y Descentralización (GOLD IV) será sin duda la más implicada, ya lo dice la Federación Española de Municipios y Provincias en su Compromiso 2030 «la distribución de competencias administrativas, así como la proximidad a la ciudadanía, el fomento de estrategias de desarrollo local sostenible y participativo, o la implementación de las condiciones de la NAU (Nueva Agenda Urbana), señalan un papel protagonista para los GGLL (gobiernos locales), que deben estar en primera línea en todo el ciclo de las políticas públicas (formulación, implementación, seguimiento y evaluación)» y más adelante sigue «El papel de los gobiernos locales y regionales y sus asociaciones en el logro de los ODS es crucial, ya que es a nivel local donde se puede preservar el enfoque de igualdad para la implementación de los ODS (de) nivel nacional. El logro de los ODS depende en gran medida de la participación activa de los GGLL, ya que todos los ODS incluyen metas relacionadas con competencias y responsabilidades de la esfera local y municipal, principalmente en la prestación de servicios básicos y en la promoción del desarrollo territorial endógeno, inclusivo y sostenible. De ahí la importancia de las redes de ciudades y gobiernos locales como catalizadores y sistemas de apoyo para el fortalecimiento del rol de los mismos en tres niveles: institucionalidad, incidencia política y alianzas.»
Desde este punto de vista la gestión territorial pública será quien, estableciendo estrategias de desarrollo públicas, de colaboración público-privada y políticas palanca, tendrá la capacidad para catalizar la implementación de los ODS, pero la acción local necesita disponer de información espacial adecuada y actualizada, porque muchos de los objetivos ODS están ligados a la mejora territorial:
- ODS 1- La pobreza se localiza en los barrios marginales, las favelas y los slums. Conocer el componente espacial de la pobreza es vital para su erradicación
- ODS 2- La mejora agrícola y ganadera necesita localizar los suelos más adecuados y además la ubicación de los mercados es decisiva para la adecuada distribución de la oferta y demanda de alimentos.
- ODS 3- La posición, características y dimensiones de los centros de salud y docentes determinan las posibilidades reales de la población para acceder a estos servicios.
- ODS 6- El despliegue de redes de agua limpia y drenaje correctas determinan la posibilidad de ofrecer un servicio público adecuado
- ODS 7- Igualmente el despliegue de las redes y centros de producción de energía determina las posibilidades reales para disponer de viviendas, comercios, oficinas e industrias modernas y eficientes
- ODS 9 y ODS 11- La planificación territorial debe afrontar la necesidad de regular el mercado de suelo y ofrecer oportunidades de desarrollo urbano equilibrado y sostenible
- ODS 13- El análisis y localización de los riesgos naturales debe proporcionar ciudades seguras y resilientes.
- ODS 15- La protección del patrimonio natural es la única forma de proporcionar a nuestros descendientes un planeta habitable.
2) El caso de Tulancingo de Bravo
Si la información espacial correcta y actualizada es vital para poder tomar decisiones y controlar el avance de las políticas de desarrollo, también es preciso introducir además nuevos indicadores específicos para medir la evolución de los objetivos ODS en el nivel local. En esta línea el municipio de Tulancingo de Bravo, la Asociación Mexicana de Municipios Inteligentes y Ciudades Inteligentes (AMMECI) y el Instituto Arnaiz han colaborado utilizando la plataforma de datos geoespaciales urbiThings para crear una Infraestructura de Datos orientada a facilitar el desarrollo de los objetivos ODS en el municipio.
El programa se ha diseñado siguiendo al Plan de Desarrollo Municipal de Tulancingo 2016-2010 donde indica: «Las necesidades de desarrollo actuales y futuras de Tulancingo requieren de diagnósticos certeros basados en un profundo conocimiento de la realidad y plenamente consensuadas con los ciudadanos» y se inscribe dentro de dos objetivos concretos del PDM 2016-2020:
- 1) El Objetivo 7 «Impulsar nuevas tecnologías de la información y comunicación (tic), así como mejorar las ya aplicadas para innovar, modernizar y generar nuevas formas de gobierno que brinde servicios de calidad a la población de Tulancingo de Bravo»
- 2) el Objetivo 21 «Apoyar el crecimiento y desarrollo urbano y rural de manera ordenada y sustentable, brindando a la población servicios de calidad.»
Teniendo esto en cuenta el programa se ha fijado los siguientes objetivos:
- 1) Disponer de información geoespacial adecuada para tomar decisiones de desarrollo territorial
- 2) Definir los procedimientos y estrategias para la actualización, ampliación y mantenimiento de los datos geoespaciales
- 3) Disponer de los recursos necesarios para el almacenamiento de los datos y ejecutar procesos de análisis espacial
- 4) Disponer de los medios para su publicación como conjuntos de datos espaciales editables, como servicios de mapas (WMS) y como servicios de ubicación, utilizando Internet. De forma universal y gratuita formando una Infraestructura Local de Datos Espaciales en Tulancingo de Bravo.
- 5) Establecer los procedimientos de análisis y reporte que permitan alimentar un cuadro de mando territorial basado en los nuevos indicadores ODS de ámbito local producto de este enfoque de información geoespacial
Como resultado, el municipio dispone de una herramienta de captura, almacenamiento, análisis y difusión de los datos geoespaciales producto del desarrollo de los objetivos ODS. Y pone de manifiesto que la información geoespacial es un bien público porque se está empezando a utilizar masivamente por toda la población mediante toda clase de dispositivos a través de Internet desde plataformas globales como Google o Apple.
El proyecto de Tulancingo pretende multiplicar sus contenidos y utilidades para toda la población, aprovechando al máximo las posibilidades que ofrece la colaboración y participación público-privada. Como se realiza desde una plataforma de difusión universal sus beneficios no se limitan a la población de Tulancingo de Bravo, sino que ofrece la posibilidad de aportar información del municipio a cualquier persona, empresa o institución del mundo. Con ello Tulancingo debe hacer valer sus oportunidades para el turismo, la atracción de capitales y de actividad.
El programa se ha implantado utilizando la plataforma gratuita de datos geoespaciales https://urbithings.com formulando un contenido propio de Tulancingo accesible a través de la URL: https://urbithings.com/mx_tulancingodebravo.maps.
El servicio es universal, gratuito y accesible en todo momento para cualquier dispositivo que disponga de un navegador estándar (Edge, Firefox, Chrome) preferiblemente en sus últimas versiones.
3) Los contenidos e indicadores locales propuestos
Esta primera etapa del programa se ha centrado en espacializar los asentamientos irregulares, el alcance de las infraestructuras de agua y drenaje y de las dotaciones de salud y docentes. Pero el propósito es ampliar a futuro su alcance hasta cubrir otros aspectos urbanos tales como: el estado de la infraestructura viaria, el alumbrado, la movilidad, los residuos, la seguridad, la edificación, la planeación, la oferta turística, la oferta industrial, la oferta residencial…
Los indicadores seleccionados se basan en la delimitación espacial de tres clases de suelo: Urbano como el que tiene una trama consolidada, Urbano-Rural como el que tiene un malla viaria urbana claramente marcada pero no está urbanizada y tienen edificación dispersa y Rural como el que conserva como malla viaria los caminos tradicionales y contiene edificación muy dispersa, aunque en algunos casos forme hileras dispersas alineadas a los caminos. Las superficies actuales son las siguientes:
- Urbano: 31,93 Km2, 14,70%
- Urbano-Rural: 22.09 Km2, 10,17%
- Rural: 163,23 Km2, 75,14%
- Total: 217,24 Km2
Se observa que a pesar del crecimiento urbano, Tulancingo sigue siendo un municipio principalmente rural.
A) Mapa de los asentamientos irregulares (2019)
No siempre se dispone de información de dónde viven las personas que están por debajo del umbral de pobreza nacional, por diversas razones: los padrones municipales no están actualizados, no existe una forma fiable de localizar espacialmente a cada familia, ni es sencillo determinar si están o no por debajo del umbral de pobreza.
Pero sí podemos inferir, a partir del estado de la ciudad, cuál es el nivel de pobreza de quienes viven en ella, porque pobreza y calidad urbana están íntimamente ligadas. Es muy probable que la inmensa mayoría de quienes viven en un slum sean pobres y que quienes viven en zonas degradadas estén al borde de la pobreza.
Entendemos que la mejora de la calidad urbana supone una mejora automática de las condiciones de vida de sus habitantes: mejor acceso a los servicios básicos, a la propiedad, al derecho a la tierra y a las nuevas tecnologías gracias a una mejora de sus telecomunicaciones. Todo ello redundará en una mejora de la resiliencia reduciendo su exposición a desastres.
Podemos obtener una ratio de «estado de la ciudad» como resultado de la combinación del estado de sus componentes: la edificación, la red viaria, las infraestructuras, los equipamientos, la calidad de los servicios urbanos… Un estado que es observable objetivamente y nos debe ayudar a estratificar la ciudad y obtener un primer Indicador compuesto:
Indicador: % del territorio con alta probabilidad de acoger pobreza extrema: proporciona una nueva forma de medir el avance de las políticas para erradicar la pobreza midiendo el porcentaje del territorio donde es probable que ocupa.
- Superficie total de Tulancingo: 217,24 Km2
- Superficie calificada como «Irregular» y candidata a acoger pobreza extrema: 41,87 Km2,
- Indicador: 19,27% del territorio
B) Mapa de áreas urbanas y urbano-rurales sin suministro doméstico de agua limpia (2019)
Indicador: % de superficie urbana municipal sin red doméstica de agua limpia
- Superficie del área Urbana: 31,93 Km2 (un 14,70% del municipio)
- Superficie del área Urbana sin red de agua limpia: 10,31 Km2
- Indicador: 32,28%
Si calculamos el indicador para el área Urbana-Rural:
- Superficie del área Urbana-Rural: 22,09 Km2 (un 10,17% del municipio)
- Superficie del área Urbana-Rural sin red de agua limpia: 5,94 Km2
- Indicador: 26,90%
Si calculamos el indicador para el conjunto del área Urbana y Urbana-Rural:
- Superficie del área Urbana + Urbana-Rural: 54,01 Km2 (un 24,86% del municipio)
- Superficie del área Urbana + Urbana-Rural sin red de agua limpia: 16,25 Km2
- Indicador: 30,08%
C) Mapa de áreas urbanas y urbano-rurales sin drenaje de aguas residuales domésticas (2019)
Indicador: % de superficie urbana municipal sin red de drenaje de agua residuales
- Superficie del área Urbana: 31,93 Km2 (un 14,70% del municipio)
- Superficie del área Urbana sin red de drenaje: 11,52 Km2
- Indicador: 36,09%
Si calculamos el indicador para el área Urbana-Rural:
- Superficie del área Urbana-Rural: 22,09 Km2 (un 10,17% del municipio)
- Superficie del área Urbana-Rural sin red de drenaje: 21,61 Km2
- Indicador: 97,84%
Si calculamos el indicador para el conjunto del área Urbana y Urbana-Rural:
- Superficie del área Urbana + Urbana-Rural: 54,01 Km2 (un 24,86% del municipio)
- Superficie del área Urbana + Urbana-Rural sin red de drenaje: 33,13 Km2
- Indicador: 15,25%
D) Mapa de los equipamientos de salud (2019)
La delimitación de las áreas de influencia de los centros hospitalarios está sujeta a diversos procedimientos de routing que suelen tener en cuenta la red viaria existente y sus velocidades medias, en orden a que la población disponga de un centro a menos de una hora de distancia en un vehículo. En áreas urbanas bien comunicadas esto genera áreas de unos 30 Km de radio. Bajo este supuesto todo el área de Tulancingo está adecuadamente dotado de centros de salud.
Sin embargo es preciso tener en cuenta que la población pobre no suele disponer de un vehículo privado para ir al centro hospitalario, que los transportes urbanos no tienen la calidad suficiente y que puede que no tengan más remedio que llegar al hospital más cercano andando, en cuyo caso esa hora de distancia se traduce en 4 Km.
Indicador % del suelo urbano o urbano-rural alejado más de 4 Km de centros con urgencias hospitalarias
- Superficie del área Urbana: 31,93 Km2 (un 14,70% del municipio)
- Superficie del área Urbana alejada más de 4 Km 7,49 Km2
- Indicador: 23,46%
Si calculamos el indicador para el área Urbana-Rural:
- Superficie del área Urbana-Rural: 22,09 Km2 (un 10,17% del municipio)
- Superficie del área Urbana-Rural alejada más de 4 Km: 11,83 Km2
- Indicador: 51,28%
Si calculamos el indicador para el conjunto del área Urbana y Urbana-Rural:
- Superficie del área Urbana + Urbana-Rural: 54,01 Km2 (un 24,86% del municipio)
- Superficie del área Urbana + Urbana-Rural alejada más de 4 Km: 18,82 Km2
- Indicador: 34,84%
E) Mapa de los equipamientos de educación (2019)
La delimitación de las áreas de influencia de los centros de educación primaria también está sujeta a diversos procedimientos de routing, como los hospitales, en orden a que la población disponga de un centro a menos de una hora de distancia en un vehículo. Sin embargo es preciso tener en cuenta que la población infantil suele ir a su colegio andando, en cuyo caso esa hora de distancia se traduce en un máximo de 4 Km.
Indicador % del suelo urbano o urbano-rural alejado más de 4 Km de centros de educación primaria
- Superficie del área Urbana: 31,93 Km2 (un 14,70% del municipio)
- Superficie del área Urbana alejada más de 4 Km 0,52 Km2
- Indicador: 1,63%
Si calculamos el indicador para el área Urbana-Rural:
- Superficie del área Urbana-Rural: 22,09 Km2 (un 10,17% del municipio)
- Superficie del área Urbana-Rural alejada más de 4 Km: 0,28 Km2
- Indicador: 1,26%
Si calculamos el indicador para el conjunto del área Urbana y Urbana-Rural:
- Superficie del área Urbana + Urbana-Rural: 54,01 Km2 (un 24,86% del municipio)
- Superficie del área Urbana + Urbana-Rural alejada más de 4 Km: 0,80 Km2
- Indicador: 1,48%
4) Conclusiones
La gestión territorial de las administraciones locales es, al final, la responsable de llevar a cabo el desarrollo de los objetivos ODS. La disponibilidad de información y herramientas tecnológicas para conocer, analizar y desarrollar el territorio, es un elemento moderno y potente para definir políticas palanca que dinamicen el desarrollo, involucrando en ello a las empresas productivas, a las asociaciones, a las demás instituciones con competencia territorial y a los propios ciudadanos.
El desarrollo y mejora territorial es una necesidad constante. Tulancingo de Bravo, como muchas otras ciudades que han crecido rápidamente, adolece de graves deficiencias urbanas en todos los órdenes. Para resolver esa necesidad es imprescindible saber dónde están y que dimensión tienen los problemas urbanos y sociales. Por todo esto la tecnología de información geoespacial adquiere una importancia estratégica para su logro.
Como hemos visto, en Tulancingo hay un porcentaje muy grande de zonas irregulares, existen amplias zonas urbanas o semiurbanas sin un adecuado suministro de agua limpia o drenaje, aunque menos acuciantes son los problemas de salud y se considera que la educación primaria cubre casi el 100% del municipio.
A partir de estos datos se abre un período hasta 2030 donde los objetivos del Programa de Desarrollo deben incidir en mejorar los indicadores. Este proyecto realizará anualmente una revisión de los datos, en orden a poder obtener su mejora en el tiempo.
El problema de Tulancingo de Bravo es idéntico en todas las ciudades de América Latina, en realidad de todas las ciudades del mundo. Sin duda es más acuciante y complejo cuanto mayor sea la ciudad o más agudos sus problemas urbanos. La utilización de tecnología gratuita, la facilidad de implantación y el bajo coste de obtención de datos hace posible la réplica sencilla e inmediata de este programa en cualquier contexto urbano.
La utilización de plataformas geoespaciales como urbiThings, que ya está proporcionando a todos los municipios de Colombia, México, Brasil, España y República Dominicana una IDE local gratuita y usable, es un medio imprescindible para que los gobiernos nacionales empiecen a tomar en consideración la posibilidad de que los municipios sean fuentes fiables de nuevos indicadores ODS locales, más apegados a la realidad de su gestión territorial diaria.
Director